Ulusal İstihdam Strateji Belgesi

İÇİNDEKİLER

 

İÇİNDEKİLER 1

KISALTMALAR 3

TABLOLAR 3

ŞEKİLLER 3

BİRİNCİ BÖLÜM: MAKROEKONOMİK ÇERÇEVE 3

I. MEVCUT DURUM 3

II. İSTİHDAM STRATEJİSİNİN DAYANDIĞI POLİTİKA ÇERÇEVESİ 3

A. Kayıtlı Sektörlerin Güçlendirilmesi 3

B. Kişilerin Kayıtlı Çalışmaya Zorlanması 3

C. Kayıtlı Sisteme Girişlerin Artırılması 3

D. Kayıtlı İstihdam Konusundaki Farkındalığın Artırılması 3

İKİNCİ BÖLÜM: STRATEJİNİN TEMEL HEDEFLERİ 3

VE SENARYO ANALİZLERİ 3

I. ULUSAL İSTİHDAM STRATEJİSİ SENARYO ANALİZLERİ 3

II. ULUSAL İSTİHDAM STRATEJİSİNİN TEMEL HEDEFLERİ 3

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: STRATEJİNİN İLKELERİ 3

I. BÜTÜNCÜL YAKLAŞIM 3

II. FIRSAT EŞİTLİĞİ 3

III. İŞİ DEĞİL İNSANI KORUMAK 3

IV. İŞVERENLER ÜZERİNE EK YÜK GETİRİLMEMESİ 3

V. SOSYAL DİYALOGUN ESAS ALINMASI 3

VI. ÖZENDİRİCİ YAKLAŞIM 3

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: TEMEL POLİTİKA EKSENLERİ 3

I. EĞİTİM-İSTİHDAM İLİŞKİSİNİN GÜÇLENDİRİLMESİ 3

A. Durum Analizi 3

B. GZFT Analizi 3

C. Temel Amaçlar 3

D. Hedefler 3

E. Politikalar ve Tedbirler 3

II. İŞGÜCÜ PİYASASININ ESNEKLEŞTİRİLMESİ 3

A. Durum Analizi 3

B. GZFT Analizi 3

C. Temel Amaçlar 3

D. Hedefler 3

E. Politikalar ve Tedbirler 3

III. KADINLAR, GENÇLER VE DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMININ ARTIRILMASI 3

A. Durum Analizi 3

B. GZFT Analizi 3

C. Temel Amaçlar 3

D. Hedefler 3

E. Politikalar ve Tedbirler 3

IV. İSTİHDAM-SOSYAL KORUMA İLİŞKİSİNİN GÜÇLENDİRİLMESİ 3

A. Durum Analizi 3

B. GZFT Analizi 3

C. Temel Amaçlar 3

D. Hedefler 3

E. Politikalar ve Tedbirler 3

KISALTMALAR

TABLOLAR

Tablo 1: İşgücü Piyasasına İlişkin Göstergeler

Tablo 2: Uluslararası Göstergeler ve Türkiye Karşılaştırması

Tablo 3: Senaryolarda Kullanılan Temel Varsayımlar

Tablo 4: Temel İşgücü Piyasası Senaryoları

Tablo 5: AİPP Harcamalarının GSYİH İçindeki Payı

Tablo 6: Hayat Boyu Öğrenmeye Katılım Oranı

Tablo 7: Esnek Çalışma ve Mevzuattaki Yeri

Tablo 8: İşsizlik Ödeneğinde Yararlanma Süresi ve Ortalama Ödeme Oranı

Tablo 9: Sosyal Harcamaların Gelişimi

Tablo 10: Transferlerin Yoksulluk Üzerinde Etkisi

ŞEKİLLER

Şekil 1: Senaryolar Bazında İşsizlik Oranlarının Karşılaştırılması

Şekil 2: Bazı Avrupa ülkeleri ve Türkiye’de işsizlik ve kısmi süreli çalışma oranları

Şekil 3 : OECD’ye Üye Ülkeler ile Diğer Bazı Ülkelerde İstihdam Koruma Mevzuatı Endeksi

Şekil 4 : Tarım Dışı İşgücüne Katılım Oranları

Şekil 5 : Kadınlarda İstihdamın Sektörel Dağılımı

Şekil 6: Genç işsizlerin toplam işsizlere oranları

Şekil 7 : Özürlü ve Genel İstihdam Oranı

Şekil 8 : Uzun Süreli (12 ay ve üzeri) İşsizlik Oranları

GİRİŞ

Küresel ekonomideki yapısal dönüşüm özellikle gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin işgücü piyasalarını etkilemektedir. Bu dönüşümün ülkeler üzerindeki etkisi, işgücü piyasalarının yapısal özelliklerine ve işgücü piyasasına yapılan kamu müdahalelerinin yerindeliğine göre değişiklik göstermektedir.

Türkiye ekonomisi 2002-2007 döneminde yüksek oranlı ve sürekli bir büyüme serisi yakalamıştır. Makroekonomik istikrarın sağlandığı bu dönemde bir yandan da işgücü piyasasına istihdamı artırmaya yönelik önemli müdahaleler yapılmıştır. Sağlanan olumlu gelişmelere rağmen istihdam beklenen ölçüde artmamıştır. Bunun temel sebebi işgücü piyasasının yapısal sorunlarıdır. Bu sorunlar nedeniyle yüzde on’lar seviyesinde seyreden toplam işsizlik oranında önemli bir iyileşme sağlanamamıştır.

Türkiye, işgücü piyasasındaki yapısal sorunlar ile mücadele ederken Küresel ekonomide II. Dünya Savaşından bu yana yaşanan en büyük daralma 2009 yılında gerçekleşmiştir. Küresel krizin en belirgin etkisi işgücü piyasasında gözlenmiştir. Hızla düşen küresel talep, istihdamın da hızla erimesine neden olmuştur. Yaşanan istihdam kayıplarının yanı sıra işgücüne katılımdaki artış da işsizlik oranlarının hızla yükselmesine yol açmıştır. Özetle küresel krizin yüzde on’lar civarındaki yapısal işsizliğin üzerine yaklaşık dört puanlık bir konjönktürel işsizlik eklediği söylenebilir. Bu durum ekonomik ve sosyal açıdan sürdürülebilir değildir.

Türkiye ekonomisinin yakın geçmişi ve bugünkü durumu birlikte analiz edildiğinde makroekonomik istikrarın istihdam yaratma açısından gerekli fakat yeterli olmadığı görülmektedir. Bu nedenle, işgücü piyasasında yapısal sorunların çözümüne yönelik reformların gerekliliği her geçen gün kendisini daha güçlü hissettirmektedir.

İstihdamın artırılması, Dokuzuncu Kalkınma Planında belirlenen gelişme eksenlerinden biridir. Buna yönelik olarak Plan’da işgücü piyasasının geliştirilmesi, eğitimin işgücü talebine duyarlılığının artırılması ve aktif işgücü piyasası politikalarının geliştirilmesi politika öncelikleri olarak belirlenmiş; Ulusal İstihdam Stratejisinin hazırlanması öngörülmüş ve tedbir olarak 2010 Yılı Programına dâhil edilmiştir. Ayrıca Türkiye’nin bir “Ulusal İstihdam Stratejisinin” olmayışı AB ilerleme raporlarında da sürekli eleştirilmektedir.

Bu strateji belgesi; Politika ve tedbirlerle Türkiye işgücü piyasasındaki yapısal sorunların çözülmesi, orta ve uzun vadede büyümenin istihdama katkısının artırılarak işsizlik sorununa kalıcı çözüm sağlanması hedeflemektedir.

“Ulusal İstihdam Stratejisi” hazırlık çalışmalarına Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığında 2009 yılının Ekim ayında başlanmıştır. Stratejinin hazırlanmasında istihdamın artırılmasının ancak bütüncül bir anlayışla genel bir strateji çerçevesinde yürütüldüğünde başarılı sonuçlar ortaya çıkarabileceği gerçeği temel motivasyon olmuştur.

Ulusal İstihdam Stratejisinin hazırlık çalışmaları Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesinde kurulan “İstihdam Danışma Kurulu” tarafından yürütülmüştür. İstihdam Danışma Kurulu istihdam alanında uzman akademisyenler ve kamu görevlilerinden oluşturulmuştur.

Kurul, istihdam stratejisinin amacı, kapsamı ve niteliği ile yöntemin tespitinde belirleyici olmuştur. Kurul aşağıdaki çalışma ilkelerini ve temel politika eksenlerini benimsemiştir:

• Çalışmaların beş temel politika ekseninde oluşturulan komiteler aracılığıyla yürütülmesi,

• Stratejinin hazırlanmasında başta sosyal taraflar olmak üzere tüm paydaşların katkılarının alınması,

• Çalışmaların çalıştaylar tertiplenerek yürütülmesi.

Temel politika eksenleri belirlenirken, makroekonomik politikaların istihdamı teşvik edecek biçimde sürdürülmesi, eğitim ile istihdam arasındaki ilişkinin güçlendirilmesi, işgücü piyasalarının katılıktan arındırılması, kadınların, gençlerin ve dezavantajlı grupların işgücüne katılımının artırılması ve bütün bu reformların sosyal koruma şemsiyesi genişleterek yapılması benimsenmiş, güvenceli esneklik anlayışı temel bir bileşen olarak kabul edilmiştir.

Temel politika eksenleri ise:

• Eğitim-istihdam ilişkisinin güçlendirilmesi,

• İşgücü piyasasının esnekleştirilmesi,

• Kadınlar, gençler ve dezavantajlı grupların istihdamının artırılması,

• İstihdam-sosyal koruma ilişkisinin güçlendirilmesi

olarak tespit edilmiştir.

Yukarıda belirlenen temel politika eksenlerinin yanında bazı sektörlerde Stratejinin kapsamına alınmıştır. Sektörel istihdam politikaları, ülkemizin büyüme ve gelişme eğilimleri dikkate alınarak potansiyel büyüme veya büyümenin istihdam esnekliğinin halen yüksek olan ve/veya gelecekte yüksek olacağı öngörülen hizmetler sektöründeki turizm, inşaat, finans, bilişim ve sağlık sektörleri ile istihdam kapasitesi yüksek emek yoğun tarım ve tekstil sektörleri alanlarında oluşturulmuştur. Sektörlerin seçiminde gelişmiş tüm ekonomilerde hizmetler sektörünün istihdamdaki payının büyümesine koşut olarak tarım sektörünün payındaki daralma ile emek yoğun tekstil ve tarım sektöründe kontrollü çözülme gerekliliğinden hareket edilmiştir.

Ulusal İstihdam Stratejisi hazırlıkları sürecinde üçer tam gün süreli iki çalıştay düzenlenmiştir.

İlk çalıştayda mülakat tarzında arama konferansı yöntemi ile paydaşların görüşleri alınmış, strateji metninin hazırlanmasına katkı sağlamak üzere, “Strateji ve Eylem Planı Çerçevesi” geliştirilmesi hedeflenmiştir. Böylelikle her bir alan için genel nitelikte durum analizinin yapılması ve strateji metnine yönelik bir çerçeve oluşturulması amaçlanmıştır. Bu çalıştaya konusunda uzman 180 kişi katılmıştır.

İkinci çalıştayda ise temel amaç ve politikalar ile öncelik ve tedbirler belirlenmiştir. Bu çalıştay ise 220 kişilik geniş bir katılımla gerçekleştirilmiştir.

Ulusal İstihdam Stratejisinin katılımcı bir anlayışla hazırlanması ilkesi çalıştaylarda azami ölçüde gözetilmiş ve toplantılar kamu kurum ve kuruluşları, meslek örgütleri, işçi ve işveren konfederasyonları, sivil toplum kuruluşları, bilim dünyası, basın yayın organları ve siyaset kurumu temsilcilerinin katılımlarıyla gerçekleştirilmiştir.

Takip eden dönemde temel amaçlar ve hedefler ile politika tedbirleri somutlaştırılmış, her öneri, her tedbir “ekonomiklik, etkinlik ve uygulanabilirlik” kriterleri esas alınarak belirlenmiştir.

BİRİNCİ BÖLÜM: MAKROEKONOMİK ÇERÇEVE

I. MEVCUT DURUM

Türkiye ekonomisi 1990’lı yıllarda genel olarak istikrarsız bir büyüme sergilemiştir. Yüksek enflasyonun yanı sıra yüksek kamu açıkları nedeniyle ekonomi kırılgan bir görünüm arz etmiştir. 2001 yılında yaşanan krizin ardından 2000’li yıllar büyük oranda makroekonomik istikrarın sağlandığı ve yüksek büyüme performansının kaydedildiği bir dönem olmuştur. Bu süreçte enflasyon hızla gerilerken, reel faizler düşmüş, kamu maliyesinde önemli iyileşmeler kaydedilmiş ve birçok önemli yapısal reform hayata geçirilmiştir. Bu kapsamda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu çıkarılmış, düzenleyici ve denetleyici kurullar oluşturulmuş, Merkez Bankasının bağımsızlığı, kamu idarelerinde stratejik planlamaya geçiş, genel sağlık sigortası ve sosyal güvenlik reformları gerçekleştirilmiştir. Bu dönemde kamu borç stoku sürdürülebilir dinamiklere kavuşmuş, bankacılık ve finans kesiminde krizlere karşı daha dirençli ve sağlıklı bir yapı oluşturulmuştur.

Türkiye ekonomisi, 2002-2007 döneminde yıllık ortalama yüzde 6,8 oranında büyümüştür. İşgücü piyasasındaki yapısal sorunlar, bu dönemdeki yüksek büyümenin temel işgücü göstergelerindeki olumlu etkisini sınırlandırmıştır. Nitekim tarım dışı istihdam artışı yıllık ortalama yüzde 4,6 olmasına rağmen, tarım istihdamındaki çözülme sonucu toplam istihdam artışı yıllık ortalama yüzde 1,2 ile sınırlı kalmıştır. Diğer taraftan, bu dönemde hem krizin hem de hızlanan yapısal reform sürecinin etkisiyle, toplam faktör verimliliği hızlı bir şekilde artmıştır. Bu durum, bir yandan büyümeyi yukarı çeken önemli etkenlerden birisi olurken, diğer yandan istihdam artışını sınırlayan bir faktör olmuştur. 2001 krizinde yüzde 10’a yükselen toplam işsizlik oranında önemli bir iyileşme sağlanamamış, 2007 sonuna kadar işsizlik oranı bu seviyede seyretmeye devam etmiştir. 2002–2007 döneminde yaklaşık 3 milyon tarım dışı istihdam yaratılmasına rağmen, aynı dönemde tarım dışı işgücünün 3,4 milyon kişi artması, tarım dışı işsizlik oranında iyileşme sağlanamamasına yol açmıştır. Bu dönemde uygulanan yapısal dönüşüm politikaları sonucu yakalanan büyüme performansı, 2007 yılından itibaren zayıflamaya başlamış; 2008 yılında ortaya çıkan küresel mali krizden Türkiye ekonomisi de etkilenmiştir.

Dünya ekonomisi 2004 yılından itibaren kesintisiz olarak yüksek oranlarda büyürken, 2008 yılından itibaren belirgin bir yavaşlama sürecine girmiştir. Küresel ekonomide II. Dünya Savaşından bu yana yaşanan en büyük daralma 2009 yılında gerçekleşmiştir. 2008 yılında yüzde 3 oranında artan dünya hâsılası, 2009 yılında yüzde 0,6 oranında azalmıştır. Uluslararası ticaret hacmi 2009 yılında yüzde 11,8 oranında daralırken, özellikle gelişmiş ülkelerde işsizlik oranları hızla yükselmiş, dünya genelinde işsiz sayısı Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tahminlerine göre 27 milyon kişi artarak 212 milyona ulaşmıştır. Tüm bu gelişmelerin ardından küresel ekonomi 2009 sonu itibarıyla beklenenden daha hızlı bir toparlanma sürecine girmiştir. Ancak, toparlanma süreci ülkeler arasında farklılık göstermektedir. Özellikle, artan mali sorunları nedeniyle Avrupa Birliği (AB) ve bazı diğer ülkelerde toparlanmanın daha uzun süreceği öngörülmektedir. Küresel ekonomide toparlanma başlamış olmakla birlikte yüksek işsizlik temel sorun alanı olmaya devam etmektedir.

Küresel kriz Türkiye ekonomisini ticaret, finansman ve beklentiler açısından etkilemiştir. Türkiye’de ihracatın yaklaşık yüzde 50’sinin gerçekleştirildiği AB’nin küresel krizden ciddi oranda etkilenmesi ihracat performansına olumsuz yansımıştır. Diğer taraftan, küresel finans piyasalarında yaşanan çalkantı sonucunda likiditenin azalmasıyla diğer gelişmekte olan ülkelere benzer şekilde Türkiye’den de sermaye çıkışı olmuş, uluslararası doğrudan yatırımlar yavaşlamıştır. Son olarak, küresel kriz tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de belirsizlikleri artırmış, güven ortamını ve beklentileri olumsuz etkileyerek iktisadi faaliyetlerin ciddi oranda yavaşlamasına neden olmuştur. İktisadi faaliyetteki düşüşe paralel olarak, istihdam ve işsizlik oranlarında da olumsuz etkiler ortaya çıkmıştır. Bununla beraber, küresel krizin olumsuz etkilerini sınırlandırmak amacıyla, 2008 yılı ortalarından itibaren alınan tedbirlerle ekonomi beklenenden hızlı toparlanmaya başlamıştır. Krize karşı alınan istihdam bağlantılı tedbirler işveren sosyal güvenlik primlerindeki beş puanlık indirim; genç, kadın ve özürlü istihdamının teşviki; kısa çalışma ödeneğinin yüzde 50 arttırılması ve süresinin üç aydan altı aya uzatılması, toplum yararına çalışma programları ve diğer aktif işgücü piyasası programları (mesleki eğitim kursları, staj programları, girişimcilik programları) şeklinde sıralanabilir. İstihdam bağlantılı uygulanan bu programların 2008-2010 dönemi toplam maliyetinin 9,1 milyar TL olarak gerçekleşmesi beklenmektedir. İstihdam bağlantılı tedbirlerin 2009 yılı maliyetinin GSYİH’ye oranı yüzde 0,44 olarak gerçekleşmiştir. Bu oranın 2010 yılında yüzde 0,47’ye çıkması beklenmektedir. Bu önlemlere ilave olarak krize karşı alınan diğer tedbirler neticesinde 2009 yılında ekonomi, beklentilerin altında yüzde 4.7 oranında daralmıştır.

Küresel krizin en belirgin etkisi işgücü piyasasında gözlenmiştir. Hızla düşen küresel talep, başta sanayi sektöründe olmak üzere üretimin gerilemesine yol açmış; üretimdeki gerileme ve küresel ekonomiye ilişkin belirsizliklerin uzun süre devam etmesi, istihdamın hızla erimesine neden olmuştur. Yaşanan istihdam kayıplarının yanı sıra işgücüne katılımdaki artış da işsizlik oranlarının hızla yükselmesine yol açmış, işsizlik oranları 2009 yılının Şubat ayında zirveye ulaşmıştır. 2009 yılı ikinci çeyreğinden itibaren iktisadi faaliyetteki toparlanmayla beraber istihdam beklenenden hızlı toparlanmaya başlamış ve aynı yıl işsizlik oranı yüzde 14 seviyesinde gerçekleşmiştir.

İstihdamın sektörel yapısı incelendiğinde, tarım sektörü istihdamının toplam istihdam içindeki payının düşüş eğilimine koşut yapısal bir dönüşüm süreci yaşanmaktadır. Nitekim tarım istihdamının toplam istihdam içindeki payı, 2002 yılındaki yüzde 30 seviyesinden 2009 yılı sonunda yüzde 25 seviyesine gerilemiştir. Bu sürece paralel olarak sanayi ve hizmetler sektörü istihdamının payı da artış göstermektedir. Ülkelerin gelişmişlik düzeyi ile tarım nüfusunun toplam nüfus içindeki payı arasında ters yönlü bir ilişki olduğu dikkate alındığında uzun dönemde tarım nüfusundaki çözülmenin kaçınılmaz olarak devam etmesi beklenmektedir.

Kayıt dışı istihdam Türkiye işgücü piyasasının en temel yapısal sorunlarından biridir. Kayıt dışı istihdamın payı 2004–2009 döneminde yüzde 50 seviyelerinden yüzde 44 seviyelerine gerilemiştir. Bu dönemde tarım sektöründe kayıt dışı istihdam oranı yüzde 90’dan yüzde 86’ya, tarım dışı sektörlerde ise yüzde 34’ten yüzde 30’a düşmüştür. Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele Stratejisi çerçevesinde kurumlar arası koordinasyon ve işbirliğinin güçlenmesi, denetimlerin ve çapraz kontrollerin artması, vergi ve prim teşvikleri, ekonomik gelişmenin getirdiği kurumsallaşma gibi faktörler kayıtdışılığın azalmasında etkili olmuştur. Ancak, halen Türkiye’de kayıt dışı istihdam oranı diğer ülkelerle karşılaştırıldığında oldukça yüksektir. 2008 yılı verileri incelendiğinde tarım, inşaat, toptan/perakende ticaret, otel ve lokantacılık ile ulaştırma sektörlerinde kayıtdışılık yaygındır. Ayrıca, gençler, yaşlılar ve eğitim seviyesi düşük olanlar arasında kayıt dışı çalışma oranı artmaktadır. Diğer önemli bir husus da işyeri büyüklüğü arttıkça kayıtdışılığın azalmasıdır. Yabancı kaçak işçilik de kayıt dışı istihdam içinde ele alınması gereken önemli sorunlardan bir diğeridir.

Türkiye’de toplam işgücü arzının yaklaşık beşte birini gençler (15-24 yaş grubu) oluşturmaktadır. OECD verilerine göre 2009 yılı için 65 ve üzeri nüfusun toplam nüfusa oranı Türkiye’de yüzde 6,2 iken OECD ülkeleri ortalaması yüzde 14,6’dır. Türkiye’de genç işsizlik oranları genel işsizlik oranlarının oldukça üzerinde seyretmektedir. 2004-2009 döneminde 15-24 yaş grubunda işsizlik oranı, ortalamada genel işsizlik oranının 9,6 puan üzerinde gerçekleşmiştir. Türkiye gelişmiş ekonomilere göre avantajlı demografik yapısını önümüzdeki on yıllarda daha verimli bir şekilde kullanarak ekonomik ve sosyal gelişme ivmesini artırma imkânına sahiptir.

Türkiye’de işgücüne katılım ve istihdam oranları gelişmiş ülkelerin gerisindedir. Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat) 2009 yılı verilerine göre 15-64 yaş grubunda işgücüne katılım oranı Türkiye’de yüzde 50,8 iken, AB’de yüzde 71,1’dir. Benzer bir şekilde istihdam oranı Türkiye’de yüzde 44,3 iken, AB’de yüzde 64,6’dır. Bu durum, Türkiye’de kadınların işgücüne katılım oranı ve istihdam oranının AB ortalamasının oldukça altında kalmasından kaynaklanmaktadır. Kadınların işgücüne katılım oranı 2009 yılında Türkiye’de yüzde 27,8 iken, AB’de yüzde 64,3 olarak gerçekleşmiştir. Benzer bir tablo kadınların istihdam oranlarında da gözlenmektedir. Türkiye’de 2009 yılında yüzde 24,2 olan kadınların istihdam oranı AB’de yüzde 58,6’dır. Bununla birlikte, yaşanan son krizde de gözlendiği üzere kriz zamanlarında kadınların işgücüne daha fazla katıldığı görülmektedir.

Türkiye’de yapısal işsizliğin yüksek olmasının temel nedenlerinden biri de, işgücünün niteliğinin düşük olmasıdır. 2009 yılı verileri incelendiğinde Türkiye’de işgücünün yüzde 63,4’ü ve işsizlerin yüzde 61,1’i lise altı eğitim seviyesindekiler ve okur-yazar olmayanlardan oluşmaktadır. İş arayanların niteliği ile açık işler arasındaki uyumsuzluk, bu durumun bir diğer göstergesidir.

Ekonomik büyüme sürecinin sağlıklı ve istikrarlı bir yapıya kavuşmasında iyi yetişmiş ve üretken işgücünden oluşan beşeri sermaye büyük önem taşımaktadır. Türkiye’de beşeri sermayenin nitelik açısından yetersiz olduğu gözlenmektedir. Beşeri sermaye performansının düşük olması toplam faktör verimliliğinin büyümeye yaptığı katkıyı da sınırlandırmaktadır. Gelişmiş ülkelerdeki yüksek beşeri sermaye seviyesi, bu ülkelerin istikrarlı bir yapıda büyümesinde etkili olmuştur.

Yaş gruplarına göre merkezi hükümet harcamaları incelendiğinde, Türkiye’de sosyal harcamalardan üretken olmayan yaşlı gruplara daha fazla kaynak ayrıldığı dikkati çekmektedir. Yaşlı gruplara yönelik sosyal güvenlik harcamalarını finanse etmek amacıyla merkezi hükümet tarafından yapılan sosyal güvenlik transferleri bu dağılımın oluşmasında etkili olmaktadır. Kamu kaynaklarının beşeri sermaye stokunun niteliğini ve niceliğini artıracak şekilde önceliklendirilmesi Türkiye’nin uzun dönemli büyüme performansı açısından önem arz etmektedir.

İşgücü piyasasının katılıkları ve ücret dışı işgücü maliyetinin yüksekliği, ekonomik büyümenin istihdam yaratması önündeki diğer engellerdir. Ücret dışı maliyetler 2004 yılından bu yana yapılan çeşitli düzenlemelerle aşağı çekilmiştir. Prime esas kazanç alt sınırının asgari ücrete eşitlenmesi, asgari geçim indirimi uygulaması, beş puanlık sosyal güvenlik primi indirimi ile birlikte istihdamın artırılmasına yönelik diğer teşvikler, ücret dışı maliyetleri aşağı çekmiştir. Bunun sonucunda, ücret dışı maliyetlerin ücrete oranı açısından Türkiye bekâr çalışanlarda OECD ortalamalarına yakınken, evli ve 2 çocuklu çalışanlarda OECD ortalamasının oldukça üzerindedir. Evli ve 2 çocuklu çalışan için yapılan hesaplamalarda 2009 yılı itibarıyla ücret dışı maliyetlerin ücrete oranı Türkiye’de yüzde 36,2 iken OECD ülkeleri ortalaması yüzde 26’dır. Bekâr çalışanlar için ise bu oran Türkiye’de yüzde 37,5 iken, OECD’de yüzde 36,4 seviyesindedir.

Türkiye’de iller ve bölgeler arasında işsizlik oranlarındaki farklılıklar önemli bir sorun alanıdır. Bazı illerde işsizlik oranı Türkiye ortalamasının iki katına yaklaşmaktadır. Düzey II İstatistikî Bölge Birimleri bazında bakıldığında, 2009 yılı itibarıyla tarım dışı işsizlik oranı en yüksek bölge yüzde 27,3 ile TR62 (Adana-Mersin) iken en düşük bölge yüzde 12,1 ile TR90 (Trabzon-Ordu-Giresun-Rize-Artvin-Gümüşhane) bölgesidir. Hızlı ve sağlıksız kentleşme, istihdam olanakları ile işgücü arzı arasında, en azından kısa vadede, dengesizliklere neden olmakta, bu durum işsizlik oranlarının artmasına yol açmaktadır.

Türkiye ekonomisinde istihdamın artırılması için, büyümenin sürdürülebilirliğinin yanı sıra, istihdamın büyüme esnekliğinin yükseltilmesi de önemli bir faktördür. Önümüzdeki dönemde işsizlik oranlarında kalıcı bir iyileşme sağlanabilmesi, işgücüne yeni katılımın oldukça üzerinde iş yaratılmasını gerektirmektedir. Bu durum “istihdam dostu büyüme” kavramıyla özetlenmektedir.

Türkiye’de tarım dışı istihdamın büyüme esnekliği 2002-2007 döneminde 0,5 civarında gerçekleşmiştir. Bu esneklik, tarım dışı sektörde yüzde 5’lik büyüme ile yaklaşık 400 bin kişilik bir tarım dışı istihdam yaratılabileceğini ifade etmektedir. Ancak, Türkiye’de tarım dışı işgücü piyasasına her yıl ortalama 600 bin yeni işgücü katılmaktadır. Emek arzı ve talebi arasındaki bu farktan kaynaklanan işsizlik sorununu önümüzdeki dönemde çözebilmek için işgücü piyasasında, bu stratejide ortaya konulan tarım dışı istihdam esnekliğinin yukarı çekilmesine yönelik politika ve tedbirlerin gerçekleştirilmesi önem taşımaktadır.

Türkiye’de iller ve bölgeler arasında işsizlik oranlarındaki farklılıklar önemli bir sorun alanıdır. Bazı illerde işsizlik oranı Türkiye ortalamasının iki katına yaklaşmaktadır. Düzey II İstatistikî Bölge Birimleri bazında bakıldığında, 2009 yılı itibarıyla tarım dışı işsizlik oranı en yüksek bölge yüzde 27,3 ile TR62 (Adana-Mersin) iken en düşük bölge yüzde 12,1 ile TR90 (Trabzon-Ordu-Giresun-Rize-Artvin-Gümüşhane) bölgesidir. Hızlı ve sağlıksız kentleşme, istihdam olanakları ile işgücü arzı arasında, en azından kısa vadede, dengesizliklere neden olmakta, bu durum işsizlik oranlarının artmasına yol açmaktadır.

Tablo 1: İşgücü Piyasasına İlişkin Göstergeler

Kaynak: TÜİK

Tablo 2: Uluslararası Göstergeler ve Türkiye Karşılaştırması

Kaynak: TÜİK, Dünya Bankası, Dünya Kalkınma Göstergeleri

II. İSTİHDAM STRATEJİSİNİN DAYANDIĞI POLİTİKA ÇERÇEVESİ

İstihdamın artırılması, Dokuzuncu Kalkınma Planında belirlenen gelişme eksenlerinden biridir. Buna yönelik olarak Plan’da işgücü piyasasının geliştirilmesi, eğitimin işgücü talebine duyarlılığının artırılması ve aktif işgücü piyasası politikalarının geliştirilmesi politika öncelikleri olarak belirlenmiş; Ulusal İstihdam Stratejisinin hazırlanması öngörülmüş ve tedbir olarak 2010 Yılı Programına dâhil edilmiştir.

Dokuzuncu Kalkınma Planının hayata geçirilmesi açısından önemli bir adım olan bu Stratejinin başarılı olabilmesi için üç temel konu ön plana çıkmaktadır:

1. İstikrarlı ve yüksek büyümenin sağlanması

2. Büyümenin istihdam etkisinin artırılması

3. Kayıtdışılıkla mücadele

İstikrarlı ve yüksek büyüme yeterli düzeyde iş yaratılmasının ön koşuludur. Dokuzuncu Kalkınma Planı yüksek ve istikrarlı büyüme ortamının sağlanması için gerekli politika ve öncelikleri ortaya koymuştur. Buna göre, Türkiye’de ekonomik gelişmenin hızlandırılması için:

• Makroekonomik istikrarın sürdürülmesi,

• İş ortamının iyileştirilmesi,

• Finansal sistemin aracılık hizmetlerini etkinleştirecek şekilde iyileştirilmesi,

• Ar-Ge ve yenilikçiliğin geliştirilmesi,

• Beşeri sermayenin güçlendirilmesi,

• Altyapı yatırımlarının geliştirilmesi,

• Yapısal reformların sürdürülmesi

amaçlarına yönelik olarak politika ve öncelikler belirlenmiştir.

Avrupa Birliği adaylık sürecinde yerine getirilmesi gerekli adımlardan biri de Avrupa İstihdam Stratejisine uyum sağlamaktır.

Gerek Avrupa İstihdam Stratejisine uyum, gerekse Orta Vadeli Program, Yıllık Program ve bütçe süreçleriyle uygulamaya konulan bu politika çerçevesinin kararlılıkla uygulanacağı Strateji’de temel varsayım olarak kabul edilmiştir.

Kamu kurumları tarafından hedef gruplara verilen ve doğrudan veya dolaylı istihdama katkı sağlayan hizmetler için önemli ölçüde kaynak aktarılmaktadır. Bununla birlikte hizmetlerden yararlanacak olan kişilerin bu hizmetlerden ihtiyaç duyduklarının tamamına bütüncül biçimde erişebilmeleri çoğu zaman mümkün olmamaktadır. Bu durum da çoğu zaman hizmetlerin amacına ulaşamaması ve kişilerde memnuniyetsizlik sonucunu doğurmaktadır. Ulusal İstihdam Stratejisi çerçevesinde hedef gruplara yönelik ilgili kurumlar tarafından verilmekte olan hizmetler arasında, hizmetlerin tamamlayıcı ve daha etkin bir şekilde yürütülebilmesi için işbirlikleri, ortak veri tabanları ve izleme sistemleri geliştirilecektir. Böyle bir düzenleme, hedef grupların belirlenmesi ile hizmetlerin sıraya konması ve önceliklendirilmesine de katkı sağlayacaktır.

Ayrıca kamu kurum ve kuruluşları tarafından yürütülecek uygulamalarda ve projelerde istihdam ilişkisi göz önünde bulundurulmalı, istihdam odaklı etki analizleri yapılmalı, bu analizler ve sonuçları Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (ÇSGB) ve İŞKUR başta olmak üzere istihdam piyasasındaki aktörlerle paylaşılmalıdır. Söz konusu uygulama ve projelerden doğabilecek istihdam talepleri İŞKUR’a kayıtlı işsizler tarafından karşılanmalı, işlerin niteliği itibariyle gerekli eğitimler Aktif İşgücü Piyasası Programları kapsamında sağlanmalıdır.

İstihdam Stratejisi’nin hedeflerine ulaşabilmesi için Türkiye işgücü piyasasının en temel yapısal sorunlarından biri olan yüksek kayıtdışılığın azaltılması gerekmektedir. Çok farklı nedenlerle oluşan kayıt dışı istihdamı azaltmak için güçlü bir toplumsal ve siyasi irade ile toplumun tüm kesimlerinin katıldığı kapsamlı bir mücadele stratejisi oluşturulmalıdır. Bu noktada dört farklı alt eksenin eşgüdüm içinde uygulanması gerekmektedir.

A. Kayıtlı Sektörlerin Güçlendirilmesi

Türkiye’de kayıtlı sektörlerin daha güçlü hale gelmesi kayıt dışı istihdam talebinin düşmesini sağlayacaktır. Bu kapsamda işletmeler üzerinde idari, mali ve yasal yükümlülüklerin bütçe imkânları doğrultusunda azaltılarak, işletmeleri kayıt dışı faaliyetlere ve kayıt dışı istihdama yönelten bürokratik formalitelerin kaldırılması ve aşırı düzenlemelerden kaçınılması gerekmektedir. Türkiye’de önemli ölçüde istihdam sağlayan ve kayıt dışı istihdam oranının yüksek olduğu KOBİ’lerin finansman sorunlarının çözülmesi hem istihdam artışına hem de kayıtdışılığın azalmasına etki edecektir. Ayrıca, İstihdam Stratejisi’nde önerilen politika ve tedbirlerin hayata geçirilmesi de kayıtlı sektörlerin gelişimine katkıda bulunacaktır.

B. Kişilerin Kayıtlı Çalışmaya Zorlanması

Kayıt dışı istihdamla mücadelede merkezi ve yerel düzeyde kamu kurumları arasındaki koordinasyonu ve çapraz kontrolleri artırmak, kayıt dışı istihdama yönelik yaptırım ve etkin denetimlere hız vermek, vergi ve prim affı uygulamalarına son vermek kişilerin kayıt dışı çalışmasını zorlaştıracaktır. Ayrıca, yeşil karta ya da ebeveynine ait ölüm aylığı gelirine sahip olanların bu imkânlarını kaybetmemek için kayıt dışı çalışma ihtimalleri arttığı dikkate alındığında bu alanlarla ilgili denetimler sıklaştırılmalıdır.

C. Kayıtlı Sisteme Girişlerin Artırılması

İstihdam Stratejisi’nin içerdiği aktif işgücü piyasası politikaları ile genel ve mesleki eğitim seviyesini artıracak tedbirler, özellikle kayıt dışı istihdamın yaygın olduğu gençler ve kadınlar olmak üzere, tüm çalışanların kayıtlı hale gelmesini olumlu etkileyecektir. Bunun yanı sıra, ilk işe başlamada verilecek teşvikler ile danışmanlık hizmetleri de kayıtlı sisteme girişleri artıracaktır. Ayrıca işgücü piyasasının esnekleştirilmesi başlığı altında ele alınan ve kayıt dışı çalışma potansiyeli yüksek olan esnek çalışanların sosyal güvenlik haklarının temini bu alandaki kayıtdışılığı azaltacaktır.

D. Kayıtlı İstihdam Konusundaki Farkındalığın Artırılması

Kişilerin kayıtlı çalışmaya yönelik olumsuz tutum ve davranışlarının değiştirilmesi, işletmelerin ve çalışanların kayıtlı istihdam konusunda bilinçlendirilmesi uzun vadede kayıt dışı istihdamla mücadeleyi olumlu etkileyecektir. Kamu hizmetlerine olan memnuniyetsizliğin azaltılması da kişilerin kayıtlı sistemde yer almasını teşvik edecektir.

Türkiye’nin en önemli sorunlarından biri olan kayıt dışı istihdamın bir unsuru da yabancı kaçak işçiliktir. Yabancı kaçak işçiliğin ülkemiz işgücü piyasası üzerindeki etkisinin büyük olduğu bilinmektedir. Yabancı kaçak işçilik bir yandan işgücü piyasalarında işsizliği artırırken, diğer yandan kayıt dışı çalışmayı beslemektedir. Yabancı kaçak işçiler bulundukları hemen her ülkede küçük işyerlerinde ve marjinal olarak nitelenebilecek işlerde formel piyasa dışında ve denetim imkanının göreli az olduğu niteliksiz iş kollarında çalışmaktadır. 

AB ve diğer OECD ülkelerinde yabancı kaçak işçiliği önlemek için sınır kontrolleri ve denetimler arttırılmakta, kaçak işçilere ve bunları çalıştıran işverenlere verilen cezalar ağırlaştırılmaktadır. Birçok ülkede yabancı kaçak işçi çalıştıran işverenler ile yabancı kaçak işçilerin ülkeye girmesini sağlayan ve bunlara yardımcı olanlara oldukça ağır cezalar uygulanmaktadır.. Fransa, Almanya, Finlandiya, Norveç, İsviçre, Yunanistan, Belçika ve Japonya’da yabancı kaçak işçi çalıştıran işveren veya yabancı kaçak işçi çalıştırmaya aracılık edenlere 1-3 yıl arasında değişen hapis cezaları ve ağır para cezaları verilmektedir. 

Türkiye’de yabancı kaçak işçilikle mücadelede; hapis cezalarını da kapsayan ağır cezaların verilmesi, tekrarı halinde kamu hakları ve ihalelerden men cezası uygulanması, işverenin yasadışı çalıştırdığı işçiye hak ettiği tüm kanuni hak ve ücretlerini ödeme zorunluluğu getirilmesi, alt işverenin çalıştırdığı kaçak işçiden asıl işverenin de sorumlu tutulması, denetimlerin arttırılması ve kamu kurumları arasında sıkı bir işbirliği ve koordinasyon sağlanması Yabancı kaçak işciliği önemli ölçüde azaltacaktır.

İKİNCİ BÖLÜM: STRATEJİNİN TEMEL HEDEFLERİ
VE SENARYO ANALİZLERİ

I. ULUSAL İSTİHDAM STRATEJİSİ SENARYO ANALİZLERİ

Strateji çerçevesinde belirlenen politikaların işgücü piyasasındaki olası etkilerini öngörebilmek amacıyla alternatif senaryo analizleri yapılmıştır. Yapılan bu analizler ışığında İstihdam Stratejisi’nin temel hedefleri oluşturulmuştur. Senaryo analizleri için kullanılan varsayımlar Tablo 3’te verilmiştir. Tarım sektörü istihdamı ile sektör büyümesi arasında anlamlı bir ilişki olmaması nedeniyle analizlerde tarım istihdamı trend analizi kullanılarak tahmin edilmiştir. Tarım dışı sektörde ise analizler tarım dışı istihdamın tarım dışı hâsılaya olan esnekliği dikkate alınarak yapılmıştır.

Tablo 3: Senaryolarda Kullanılan Temel Varsayımlar

 

Yapılan senaryo analizlerinin sonuçları aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

• Senaryo 1

o İşsizlik oranı işgücüne katılma oranlarındaki artışın düşük olmasının da etkisiyle 2023 yılında yüzde 8,9’a gerilemektedir.

o Dönem boyunca istihdam artışı ortalama yüzde 2,15 olmakta ve istihdam oranı 2023 yılında yüzde 45,9’a çıkmaktadır.

• Senaryo 2

o Yüksek büyüme varsayımıyla işsizlik oranı 2023 yılında yüzde 4,7’ye gerilemektedir.

o Dönem boyunca istihdam artışı ortalama yüzde 2,46 olmakta ve istihdam oranı 2023 yılında yüzde 48’e çıkmaktadır. 

• Senaryo 3

o İşgücüne katılma oranının yüksek gerçekleşeceği varsayımı nedeniyle işsizlik oranı 2015 yılında yüzde 12,5’e, 2023 yılında ise yüzde 13,6’ya ulaşmaktadır.

o Yıllık ortalama yüzde 2,15 istihdam artışıyla 2023 yılında istihdam oranı 45,9 seviyesine çıkmaktadır.

• Senaryo 4

o Artan işgücüne katılma oranı işsizlik oranındaki düşüşü sınırlandırmakta ve işsizlik oranı 2023 yılı itibarıyla yüzde 9,7 seviyesine gelmektedir.

o Yüksek büyüme varsayımı ile yıllık ortalama istihdam artışı yüzde 2,46 olmakta; 2023 yılında istihdam oranı yüzde 48’e yükselmektedir.

• Senaryo 5

o İşsizlik oranı 2023 yılı itibarıyla yüzde 9,3 seviyesine gerilemektedir.

o Stratejide öngörülen politikaların istihdamın büyüme esnekliğini artırmasıyla 2010-2023 döneminde istihdam yıllık ortalama yüzde 2,49’a çıkmakta ve istihdam oranı 2023 yılı itibarıyla yüzde 48,2’ye yükselmektedir.

• Senaryo 6

o İşsizlik oranı 2023 yılı itibarıyla yüzde 4,1’e gerilemektedir.

o Artan esneklik ile birlikte yüksek büyümenin de varsayıldığı senaryoda yıllık ortalama istihdam artışı yüzde 2,90’a çıkmakta; istihdam oranı 2012 yılında yüzde 50,9’a yükselmektedir.

Şekil 1: Senaryolar Bazında İşsizlik Oranlarının Karşılaştırılması

II. ULUSAL İSTİHDAM STRATEJİSİNİN TEMEL HEDEFLERİ

Ortaya konulan politika ve tedbirler ile stratejinin dayandığı politika çerçevesi kapsamında Ulusal İstihdam Stratejisinin temel hedefleri aşağıdaki şekilde belirlenmiştir:

1. İşsizlik oranının 2023 yılı itibarıyla yüzde 5 düzeylerine indirilmesi hedeflenmektedir.

2. İstihdam oranının 2023 itibariyle yüzde 50’ye yükselmesi hedeflenmektedir.

3. Tarım dışı istihdamın büyüme esnekliği, 2010–2023 döneminde 10 puan artışla 0,52 seviyesinden 0,62’ye yükseltilecektir.

4. Tarım dışı sektörde 2009 yılı sonunda yüzde 30 olan kayıt dışı istihdam oranı, 2023 yılında yüzde 15’e indirilecektir.

Tablo 4: Temel İşgücü Piyasası Senaryoları (%)

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: STRATEJİNİN İLKELERİ

I. BÜTÜNCÜL YAKLAŞIM

İstihdam Stratejisi’nin dört temel politika ekseninde önerilecek politika ve tedbirlerin birbirleriyle uyumlu ve tutarlı bir şekilde etkileşimini de dikkate alarak bütüncül bir yaklaşımla geliştirilmesi ve uygulanması esastır.

II. FIRSAT EŞİTLİĞİ

Tüm grupların istihdamda eşit fırsatlara sahip olmaları için bazı kişilerin ve demografik grupların özel durumlarını dikkate alan politikaların geliştirilmesi esastır. İşgücü piyasasına daha zor erişen kadınlar, özürlüler, yoksullar gibi kesimlere eğitimden başlayarak sağlanacak destekler ve ayrımcılığı önleyici uygulamalar fırsat eşitliği ilkesi çerçevesinde geliştirilmelidir.

III. İŞİ DEĞİL İNSANI KORUMAK

İşin değil, kişilerin istihdam edilebilirliklerinin garanti altına alındığı bir işgücü piyasasında, kişilerin işsizlik ve işsizliğin neden olduğu risklere karşı korunmalarının sağlandığı bir yapı oluşturulmalıdır.

IV. İŞVERENLER ÜZERİNE EK YÜK GETİRİLMEMESİ

Uygulanacak yeni teşvik politikalarının maliyetleri firmalarca değil genel bütçe ve işsizlik sigortası fon kaynaklarıyla karşılanmalı, böylelikle işletmelerin rekabet gücü gözetilmelidir.

V. SOSYAL DİYALOGUN ESAS ALINMASI

Stratejinin oluşturulması için geçen bütün aşamalarda olduğu gibi, uygulama aşamasında da, başarılı olunması için istihdam ile ilgili bütün aktörlerin karar alma süreçlerine etkin katılımı esastır.

VI. ÖZENDİRİCİ YAKLAŞIM

Uygulanacak politikaların işgücü piyasasında yer alan tüm aktörler tarafından benimsenmesi ve sahiplenilmesi için emredici değil özendirici bir yaklaşım sergilenmelidir.

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: TEMEL POLİTİKA EKSENLERİ

I. EĞİTİM-İSTİHDAM İLİŞKİSİNİN GÜÇLENDİRİLMESİ
A. Durum Analizi

1. Küreselleşmenin özellikle ekonomi ve kalkınmaya etkileri, bilim ve teknolojide giderek hızlanan gelişmeler, kurumların bu değişimlere ayak uydurabilmek için organizasyonlarını yenilemeleri gibi birbirini etkileyen ve kuvvetlendiren farklı faktörler, 1990’lardan başlayarak bilginin dolayısıyla da insan kaynaklarının önemini artırmıştır. Özellikle günümüzde yaşanmakta olan küresel ekonomik kriz ve artan işsizlik oranları, tüm ülkelerde eğitim ve beceri düzeyi düşük kitleleri ve yaşlı bireyleri daha olumsuz etkilemekte ve ülkeler için ciddi riskler oluşturmaktadır. Bu bireylere ve ailelerine yönelik koruyucu sosyal politikalara ek olarak kısa sürede tekrar işgücüne katılmalarını destekleyecek aktif işgücü piyasası politikaları oluşturulmakta ve uygulanmaktadır. Bu süreçte, özellikle işgücü piyasasının ihtiyaçlarına yönelik bilgi ve beceri düzeyini artırmayı amaçlayan eğitimler önemli rol oynamaktadır.

2. Eğitim-işgücü uyumsuzluğunun temel göstergelerinden biri işgücünün temel bilgi ve becerilerdeki yeterlilik düzeyidir. Türkiye temel bilgi ve becerilerde zayıf durumdadır. OECD tarafından her üç yılda bir gerçekleştirilen Uluslararası Öğrenci Başarılarını Ölçme Programı (PISA) kapsamında 2006 yılında yapılan testlerde Türkiye’den katılan öğrenciler, ortalama 424 puan almıştır, OECD ortalaması ise 500’dür. Bu sonuçla Türkiye, 30 OECD ülkesi arasında ancak 29’uncu olabilmiştir.

3. Eğitime yapılan kamu yatırımları olması gerekenin altındadır. Kamunun eğitime ayırdığı kaynakların GSYİH’ye oranı OECD ülkelerinde ortalama yüzde 5,8 düzeyindedir. UNESCO da gelişmekte olan ülkelere, sürdürülebilir bir kalkınma için GSYİH’nin yüzde 6’sını eğitim hizmetlerine ayırmalarını önermektedir. Türkiye’de ise merkezi yönetimin eğitim hizmetleri için yaptığı harcamalar, genellikle GSYİH’nin yüzde 3,1–3,2’si düzeyindedir.

4. Okullaşma oranları başta okul öncesi eğitim ve ortaöğretim olmak üzere, eğitim kademeleri itibarıyla AB ve OECD ortalamalarının gerisindedir. Okul öncesi eğitimde okullaşma oranı Türkiye’de yüzde 39 iken, bu oran AB’de yüzde 86, OECD’de ise yüzde 78,9’dur. Orta öğretimde okullaşma oranı ise Türkiye’de yüzde 64 iken, AB’de yüzde 84,4 ve OECD’de yüzde 81,5’tir. Verilerden de anlaşılacağı üzere ilköğretimden ortaöğretime geçişte okullaşma oranları azalmaktadır.

5. Türkiye’de yabancı dil eğitiminin önemli ölçüde sorunlu olduğu bilinmektedir. 1997–1998 eğitim-öğretim yılından bu yana ilköğretimin dördüncü sınıfından itibaren yabancı dil eğitimi verilmesine karşın, yabancı dil eğitiminde halen istenen düzeye ulaşılamamıştır. Bu durum bilgiye ulaşmada ve teknolojiyi kullanmada kısıtlar oluşturmakta ve Türkiye’ye yeterince doğrudan yabancı sermaye yatırımı çekilmesine engel teşkil etmektedir.

6. Türkiye’de son yıllarda eğitim alanında yapılan çalışmalara bağlı olarak bina ve derslik sayısı bakımından önemli gelişmeler sağlanmıştır. Örneğin, 2010 yılı itibarıyla derslik başına düşen öğrenci sayısı okul öncesinde 21,4; ilköğretimde 33,8 ve genel ortaöğretimde 37’dir. Aynı şekilde, öğretmen başına öğrenci sayısı ilköğretim, genel ve mesleki ortaöğretimde ortalama 21’dir. Ancak, derslik başına düşen öğrenci sayısı bakımından mesleki ortaöğretimin Türkiye ortalamasının üzerinde (yüzde 40,4) olduğu gözlenmektedir. Bu durum, söz konusu kurumlara daha fazla fiziki yatırım yapılmasını gerektirmektedir.

7. Türkiye’de işgücünün eğitim düzeyi düşüktür. İşgücünün eğitim düzeyleri itibarıyla mevcut yapısı, işgücü verimliliği ve buna bağlı olarak ekonomik büyüme imkânları açısından olumsuz bir tablo sergilemektedir. Türkiye’de işgücünün yüzde 63’ü lise altı eğitimlidir.

8. Türkiye’de mesleki eğitime katılım düzeyi AB ve OECD ülke ortalamalarının gerisindedir. 2009 itibariyle Türkiye’de yüzde 36,7 olan bu oran OECD ülkelerinde yüzde 47,8’dir.

9. Türk eğitim sisteminin zayıf yönlerinden birisi de mesleki rehberlik ve danışmanlık hizmetlerinin etkin sunulamamasıdır. Gençlerin mesleki eğitime zamanında, doğru ve etkin bir biçimde yönlendirilmemeleri ülke açısından önemli bir kaynak israfına neden olmaktadır.

10. Bilgi ve iletişim teknolojilerine erişim ve bu teknolojilerin kullanımında sorunlar bulunmaktadır. Günümüz ekonomileri daha hizmete yönelik, daha bilişim teknolojilerine dayalıdır ve bu nedenle daha çok bilgisayar becerisine sahip olmayı gerektirmektedir. Bilgi ve iletişim teknolojilerine erişim ve bu teknolojilerin kullanımında -son yıllarda ciddi bir artış yaşanmakla birlikte- halen önemli eksikliklerimiz bulunmaktadır.

11. Türkiye’de eğitim sisteminin en önemli eksikliği ekonominin ihtiyacına uygun insan gücü sunamamasıdır. Eğitim sisteminin öğrenci ve öğretmen kalitesinden makine ve teçhizat eksikliğine kadar uzanan birçok sorunu mevcuttur. Bu kapsamda özellikle -öğrencilerin iş dünyası ile temasının başlıca aracı olan- stajların etkin bir şekilde uygulanamaması önemli bir eksikliktir.

12. Örgün ve yaygın mesleki ve teknik eğitim programlarının iş dünyasının ihtiyaçlarına duyarlı olmaması, vasıflı meslek sahiplerinin yetiştirilmesine engel teşkil etmektedir. Bu programları tamamlayanlara verilen diploma veya belgeler, kişilerin sahip oldukları bilgi ve becerileri kanıtlamada yetersiz kalmaktadır. Eğitimle istihdam arasında doğru ilişkinin kurulması, mesleki ve teknik eğitim programlarının işgücü piyasasının ihtiyaçlarına göre şekillendirilmesinin sağlanması ve de bireylerin sahip oldukları yetkinliklerin uluslararası açıdan kıyaslanabilir düzeyde tanınmasını sağlayacak Ulusal Yeterlilik Sisteminin oluşturulmasına ilişkin önemli çalışmalar yapılmıştır. Bu bağlamda, Ulusal Yeterlilik Sistemini kurmak ve işletmek üzere Mesleki Yeterlilik Kurumu (MYK) kurulmuştur. MYK kuruluş aşamasını tamamlayarak asli faaliyetlerini başlatmış olmakla birlikte, mevcut tablodaki olumsuzlukları giderebilecek düzeye ulaşamamıştır.

13. Aktif işgücü piyasası programları; işgücü piyasasının ihtiyaç duyduğu nitelikte işgücünü kısa sürede yetiştirmek, işsizlere mesleki deneyim ve iş disiplini kazandırmak, kendi işini kuracakları desteklemek ve işgücü piyasasındaki mevcut ve potansiyel açık işlerin kısa sürede doldurulmasını sağlamak amacıyla uygulanan etkin bir araçtır. Batılı gelişmiş ülkelerde kökeni 1930’lu yıllara kadar uzanan bu programlar, özellikle 1990’lı yıllardan itibaren yaygın bir şekilde kullanılmaktadır.

Tablo 5: AİPP Harcamalarının GSYİH İçindeki Payı, %

Kaynak: Eurostat 

14. Yukarıdaki tablodan görüleceği üzere özellikle gelişmiş ülkelerin AİPP’lere tahsis ettikleri kaynak önemli büyüklüklere ulaşmıştır. Türkiye’de yakın zamana kadar AİPP’lere yeterli kaynak tahsis edilemediği için bu programlar sadece projeler kapsamında ve sınırlı sayıda gerçekleştirilebilmiştir. Ancak, 2008 yılından itibaren çıkarılan ve İstihdam Paketleri olarak bilinen düzenlemelerle İşsizlik Sigortası Fonu’ndan İŞKUR’a gerekli kaynak tahsis edilerek bu konuda yapısal bir dönüşüm başlatılmıştır. Bunun sonucunda, AİPP çerçevesinde harcanan tutarın GSYİH’ye oranı 2009 yılında on kat artarak yüzde 0,032’ye yükselmiştir.

15. İŞKUR tarafından 2009 yılında yürütülen faaliyetlerdeki önemli artışa rağmen, mevcut işsiz sayısı dikkate alındığında bu faaliyetlerin yeterli olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu durumun hem yerel hem de ulusal düzeyde İŞKUR’un kurumsal kapasitesinin -bugüne kadar olması gerektiği ölçüde- geliştiril(e)memesinden kaynaklandığı açıktır. Nüfusları itibarıyla Türkiye ile benzerlik gösteren AB ülkeleri ile kıyaslandığında, İŞKUR’un personel sayısının çok yetersiz olduğu anlaşılmaktadır. Örneğin, bu sayı 2009 yılında yaklaşık olarak Almanya’da 110 bin, Fransa’da 46 bin, Polonya’da 16 bin, İtalya, İspanya ve İsveç’te 10 bin iken, Türkiye’de ancak 2,8 bin civarındadır. Ülkelerdeki toplam işsizler temel alındığında personel başına düşen işsiz sayısı -yaklaşık olarak- Almanya ve İngiltere’de 30, İsveç’te 39, Fransa’da 59, Polonya’da 90, Macaristan’da 93, Portekiz’de 129, Hırvatistan’da 135, Romanya’da 182, İtalya’da 200, İspanya’da 488 iken, Türkiye’de bu sayı 1.102’dir. Bu verilere ilave olarak, 2009 yılında aktif ve pasif politika uygulamalarında yaşanan önemli artış da İŞKUR’un iş yükünü geçmişle kıyaslanmayacak şekilde artırmıştır.

16. Yerel düzeyde uygulanan aktif işgücü piyasası politikalarını belirleme sorumluluğu olan İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarında (İİMEK) henüz bu konuda istenen düzeyde farkındalığın oluşmadığı görülmektedir. Bu kurulların toplantılarına ilişkin veriler de durumu teyit etmektedir. Buna göre; Ekim 2008 – Ekim 2009 döneminde Türkiye genelinde yapılan toplam 471 toplantıya asaleten 3.659 kez, vekâleten 1.390 kez katılım sağlanırken, 1.119 kez ise herhangi bir katılım olmamıştır.

17. Piyasanın ihtiyaç duyduğu nitelikli işgücünün hızlı bir şekilde yetiştirilmesini sağlamak amacıyla düzenlenen programlara ilişkin önemli bir eksiklik de etki analizlerinin yapılmaması, etkin bir izleme ve değerlendirme sisteminin kurulamamış olmasıdır.

Tablo 6: Hayat Boyu Öğrenmeye Katılım Oranı (%)

Kaynak: Statistical Portrait of the European Union- 2007, European Commission

18. İşgücünün teknolojik yenilikler karşısında kendini geliştirebilmesi ve istihdamda kalabilmesi, sadece okullarda verilen eğitimle sağlanamayacağından, bireyler okul dışında da eğitime ihtiyaç duymaktadırlar. Ancak, Türkiye’de hayat boyu öğrenmeye katılım düzeyi AB ülkelerine kıyasla yetersizdir. Türkiye’deki kayıtlara yansıyan Hayat Boyu Öğrenme (HBÖ) programlarına katılım oranları yalnızca MEB bünyesinde gerçekleştirilen yaygın eğitim faaliyetlerini içermektedir, dolayısıyla da gerçek oranları yansıtmaktan uzaktır. Başta İŞKUR olmak üzere diğer kamu kurumları, yerel yönetimler, üniversiteler ve STK’lar tarafından HBÖ kapsamında yürütülmekte olan faaliyetlerin eklenmesiyle bu oran daha gerçekçi bir seviyeye yükselecektir.

B. GZFT Analizi

• Güçlü Yönler

 Yaygın eğitim verilebilecek kurumsal yapıların varlığı

 Ulusal Yeterlilik Sisteminin oluşturulmaya başlanmış olması

 Yerel düzeydeki eğitim-istihdam politikalarını belirleyecek kurumsal yapının oluşturulması

 Aktif işgücü piyasası programlarının giderek önem kazanması

• Zayıf Yönler

 Eğitimin sunumuna ve finansmanına paydaşların katılımının düşük olması

 Genel ve mesleki eğitim kalitesinin düşük olması

o Eğitime ayrılan kamu kaynaklarının yetersiz olması

o Okul öncesi eğitimde okullaşma oranının düşük olması

o Okuryazarlık oranında tam başarının elde edilememesi

o İlköğretimden ortaöğretime geçişin istenilen seviyede olmaması

o Eğitime ulaşmada cinsiyet eşitsizliğinin olması

o Yabancı dil eğitiminde önemli eksikliklerin bulunması

o Ortaöğretimde mesleki eğitim payının yetersizliği

o Mesleki rehberlik ve danışmanlık hizmetlerinin etkin olmaması

o Staj programlarının etkin şekilde uygulan(a)maması

 Okul-iş dünyası ilişkisinin yetersizliği

 İşgücünün eğitim düzeyinin düşük olması

 Hayat boyu öğrenme yaklaşımının örgün eğitim, yaygın eğitim ve çalışma hayatıyla yeterince ilişkilendirilememesi

 Aktif işgücü piyasası programlarının etkin şekilde uygulanamaması

o İŞKUR’un artan iş yüküne uygun kapasiteye kavuşturulmaması

o İş ve meslek danışmanlığı hizmetlerinin yetersizliği

o İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarının (İİMEK) yeterince etkin çalışamaması

• Fırsatlar

 Avrupa Birliği’ne uyum süreci

 Genç nüfusun fazlalığı

 Bilgi teknolojilerinin gelişimi

 Eğitim-işgücü piyasası uyumu konusunda artan bilinç ve anlayış birliği

 Nitelikli işgücüne talebin artması

• Tehditler

 İşgücü piyasasındaki ihtiyaçların hızlı değişimi

C. Temel Amaçlar

1. Erişilebilir bir eğitim sistemi içerisinde herkese okul öncesinden başlayarak temel beceri ve yetkinlikler kazandırılacaktır.

 

Büyümenin önemli girdilerinden olan beşeri sermayenin niteliğinin artırılması için ülke genelinde eğitime erişim imkânları artırılıp bireylere temel beceri ve yetkinlikler kazandırılacaktır. Bu çerçevede, okul öncesi eğitim yaygınlaştırılacak, çeşitli nedenlerle eğitime erişim sorunu yaşayan dezavantajlı grupların bu hizmetlerden yararlanma oranları artırılacaktır.

2. Genel ve mesleki eğitimin kalitesi ve etkinliği artırılacaktır.

Türkiye’de genel ve mesleki eğitimde kalite ve etkinliğinin artırılması, konunun farklı boyutları içermesi açısından bütüncül bir yaklaşımla ele alınacaktır. Bu maksatla, meslek okullarının fiziksel imkânları ve donanım alt yapısı güçlendirilecek; Mesleki Bilgi, Rehberlik ve Danışmanlık (MBRD) hizmetleri ile staj sistemi etkinleştirilecektir. Ayrıca, mesleki eğitim mezunlarının istihdamı teşvik edilecek, öğretmenlerin hizmet içi programlarla bilgi ve becerilerinin güncellenmesi ve geliştirilmesi sağlanacaktır.

3. Hayat boyu öğrenme perspektifinde yeni ortamlar oluşturulacak ve bu ortamlara talep özendirilecektir.

Bireylerin niteliklerini geliştirici okul dışı öğrenim imkânlarından daha fazla yararlanmasına yönelik olarak programlar arası yatay-dikey geçişlere imkân tanıyan yapılar oluşturulacak, HBÖ’nün daha kolay uygulanmasını sağlayacak uzaktan öğrenim yaygınlaştırılacaktır.

4. Eğitim-işgücü piyasası arasında uyum sağlanacaktır.

Eğitim-işgücü piyasası arasında uyum sağlanması amacıyla Ulusal Meslek Standartları (UMS) hazırlanacak, mesleki eğitim programları bu standartlara göre revize edilecek, eğitim çıktılarının kalite güvencesini sağlayan sınav ve belgelendirme sistemi kurulacaktır.

İş piyasasında ihtiyaç duyulan sayılarda eleman temini için de il bazında işgücü piyasası ihtiyaç analizleri yapılacak, eğitim kurumlarının kapasite ve programları analiz sonuçlarına göre şekillendirilecektir.

5. Aktif işgücü piyasası politikaları yaygınlaştırılarak etkinliği artırılacaktır.

İşgücü piyasasının kısa vadede ihtiyaç duyduğu nitelikte bireyler yetiştirerek işgücü arz ve talep dengesinin sağlanması amacıyla mevcut AİPP programlarının uygulaması etkinleştirilecek, bu alana tahsis edilen kaynak artırılarak daha çok işsizin bu programlardan yararlanması sağlanacaktır. Ayrıca, sadece işsizleri değil, çalışan işgücünü de kapsayan programlar uygulamaya konulacaktır. Bu doğrultuda, İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarının etkinliği artırılacaktır.

6. Eğitim sistemi ve aktif işgücü piyasası politikaları ile proje merkezli inovasyon ve girişimcilik özendirilecek ve desteklenecektir.

Toplumda girişimcilik kültürünün benimsenmesi amacıyla eğitim müfredatlarında değişiklikler yapılması, girişimcilik eğitimlerinin tek bir kurumun koordinasyonunda sürdürülmesi ve proje temelli inovasyon ve girişimciliğin geliştirilmesi sağlanacaktır.

D. Hedefler 

 

1. Avrupa Yeterlilik Çerçevesi ile uyumlu Ulusal Yeterlilik Çerçevesi 2012 yılı sonuna kadar oluşturulacaktır.

2. İşgücü piyasasının ihtiyaç duyduğu ulusal meslek standartlarının tamamı 2012 yılı sonuna kadar hazırlanacaktır.

3. İŞKUR hizmetlerinde çalışan sayısı, sözleşmeli ve hizmet alımı yoluyla istihdam edilenler dâhil 2011 yılında 5.000’e, 2013 yılında 7.500’e, 2015 yılında 10.000’e çıkarılacaktır.

4. İl bazında işgücü piyasası ihtiyaç analizleri 2011 yılı sonuna kadar tamamlanacaktır.

5. AİPP kapsamında 2013 yılından itibaren her yıl 400 bin kişiye işgücü yetiştirme kursu sağlanacaktır.

6. İşgücü yetiştirme kursunu başarı ile bitirenlerin işe yerleştirilme oranı 2015 yılına kadar yüzde 40’a çıkarılacaktır.

7. Hayat boyu öğrenmeye katılım oranı, 2023 yılında yüzde 8’e çıkarılacaktır.

E. Politikalar ve Tedbirler

1. Erişilebilir bir eğitim sistemi içerisinde herkese okul öncesinden başlayarak temel beceri ve yetkinlikler kazandırılacaktır. 

 

1.1. Eğitime erişimde dezavantajlı gruplara (kız çocukları, engelli çocuklar, coğrafi konum veya sosyo-ekonomik açıdan olumsuz koşullarda yaşayan çocuklar) odaklanılarak, bu grupların eğitime erişim ve devamının önündeki engeller kaldırılacaktır.

1.2. Okul öncesi eğitim yaygınlaştırılacaktır.

1.3. Ortaöğretimde tüm okullarda ortak olarak uygulanan ve temel yeterliliklere odaklanılan genel eğitim süresi iki yıla çıkarılacaktır.

1.4. Orta ve yüksek öğretimdeki okullaşma oranı yükseltilecektir.

2. Genel ve mesleki eğitimin kalitesi ve etkinliği artırılacaktır.

2.1. Kamu kesimi, mesleki eğitimden kademeli olarak çekilerek bu konudaki inisiyatifi yerel aktörlere ve/veya özel sektöre bırakacaktır.

2.2. Ülke genelinde mevcut olan atölye, laboratuar, makine, donanım ve teçhizatın ortak ve daha etkin kullanımını sağlayacak “Hayat Boyu Öğrenme Merkezleri” oluşturulacaktır.

2.3. Eğitime daha fazla kaynak ayrılacak ve mevcut kaynaklar daha etkin kullanılacaktır.

2.3.1. İl Özel İdareleri bütçelerinin yüzde beşinin mesleki eğitime tahsisi sağlanacaktır.

2.3.2. Teknik ve endüstri meslek lisesinin atölyeleri modernize edilerek, örgün ve yaygın öğretim ile işgücü eğitimlerinde kullanılacaktır.

2.4. Mesleki ve teknik eğitim mezunlarının istihdamı desteklenecektir.

2.4.1. Meslek yüksek okulu öğrencileri 3308 sayılı Mesleki Eğitim Kanunu kapsamına alınacak; hastalık, iş kazası ve meslek hastalığı sigortası primi kamu kaynaklarından karşılanacaktır.

2.4.2. Mesleki Eğitim Kanununda değişiklik yapılarak, yirmiden fazla işçi çalıştıran işyerlerinde yapılabilen staj uygulamasının kapsamı genişletilerek beşten fazla işçi çalıştıran işyerleri sisteme dahil edilecektir. Ayrıca, stajyerlere halen brüt asgari ücretin yüzde 30’u olarak ödenen staj ücreti net asgari ücretin yüzde 30’u olarak düzenlenecektir.

2.4.3. Mesleki ve teknik eğitim mezunları ile işgücü yetiştirme kurslarını bitirenlerin eğitim aldıkları alanda istihdam edilmeleri halinde, ilk yıl boyunca sosyal güvenlik primi işveren payı devlet tarafından karşılanacaktır.

2.4.4. Mesleki yeterlilik belgesi sahiplerinin, eğitim aldıkları alanda istihdam edilmeleri halinde, ilk yıl boyunca sosyal güvenlik primi işçi ve işveren payları devlet tarafından karşılanacaktır.

2.5. Meslek yüksek okulları yapı ve işleyiş olarak etkinleştirilmek üzere yeniden yapılandırılacaktır.

3. Hayat boyu öğrenme (HBÖ) perspektifinde açık öğrenme ortamları oluşturulacak ve HBÖ özendirilecektir.

3.1. Bireylere eğitimde yatay ve dikey hareketlilik fırsatları sağlanacaktır.

3.2. Zorunlu eğitim sonrasında öğrenme fırsatları çeşitlendirilecektir.

3.3. Bilgi ve iletişim teknolojilerinden yararlanılarak uzaktan öğrenim uygulamaları yaygınlaştırılacaktır.

3.4. Hayat boyu öğrenme portalı kurulacak, bu çerçevede kamu ve özel kesim ile sosyal taraflar ve STK’lar tarafından gerçekleştirilen tüm eğitimlere ilişkin bilgiler bu portalda toplanacaktır.

4. Eğitim-işgücü piyasası arasında uyum sağlanacaktır.

4.1. Ulusal Yeterlilik Çerçevesi (UYÇ) oluşturulacaktır.

4.1.1. Resmi Gazete’de yayımlanan ulusal meslek standartları ortaöğretim düzeyinde MEB, yükseköğretim düzeyinde YÖK tarafından bir yıl içinde eğitim programlarına yansıtılacak ve takip eden eğitim yılında uygulamaya konulacaktır.

4.1.2. Mesleki eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşlarının ulusal yeterliliklere göre değerlendirilip onaylanacağı (akreditasyon) süreçlerle ilgili gerekli düzenlemeler yapılacaktır.

4.2. Mesleki Bilgi, Rehberlik ve Danışmanlık (MBRD) hizmetleri etkin ve yaygın şekilde sunulacaktır.

4.2.1 MBRD Hizmetleri çerçevesinde İŞKUR ve MEB hizmetleri artırılıp yaygınlaştırılacaktır. Bu çerçevede İŞKUR söz konusu hizmetleri kısa vadede hizmet alımı yoluyla sağlayacaktır.

4.3. Staj sistemi iyileştirilip etkinleştirilecektir. İŞKUR tarafından yürütülen staj programlarının kapsamı on ve yukarı işçi çalıştıran işyerlerinden, beş ve yukarı işçi çalıştıran işyerlerini kapsayacak şekilde genişletilecektir.

5. Aktif işgücü piyasası politikaları yaygınlaştırılarak etkinliği artırılacaktır.

5.1. AİPP’lerin işgücü piyasası ve hedef grupların ihtiyaçları doğrultusunda uygulanması sağlanarak etkinliği artırılacaktır.

5.1.1. İşgücü piyasası ihtiyaç analizlerinin sağlıklı şekilde yapılması sağlanacaktır.

5.1.2. Tüm AİPP’lere ilişkin bir analiz yapılıp, veri bankası oluşturulacaktır.

5.1.3. Programların hedef gruplara göre özelleştirilmesi sağlanacaktır.

5.1.4. Aktif işgücü piyasası programları için izleme ve değerlendirme sistemi geliştirilerek programlar daha etkin hale getirilecektir.

5.1.5. Özel İstihdam Büroları ile AİPP hizmet sağlayıcılarının bünyelerinde iş ve meslek danışmanı bulundurmaları veya bu hizmeti sunmaları sağlanacaktır.

5.2. İŞKUR’un kurumsal kapasitesi yerel ve ulusal düzeyde güçlendirilecek ve yeniden yapılandırılacaktır.

5.2.1. İŞKUR’un -aktif ve pasif politikalar kapsamında artan sorumluluk ve görevlerine paralel olarak- ihtiyaç duyduğu nitelikli personel ihtiyacı giderilecektir.

5.2.1.1. Uygulanacak plan ve programların belirlenmesi, izleme-değerlendirme ve koordinasyonunun etkin şekilde sağlanması amacıyla merkezi düzeyde nitelikli, uzman personelden oluşan bir yapıya geçilecektir.

5.2.1.2. Yerel düzeyde uygulanacak plan ve programların hedef grupların özelliklerine uygun, etkin şekilde sunulması amacıyla, çalışan başına düşen işsiz/işveren oranı kademeli olarak AB ortalamalarına çekilecektir. Bu amaçla, hedef grupların sayı, talep ve niteliklerindeki konjonktürel değişikliklere uygun, esneklik imkânı veren “hizmet alım usulü” kullanılacaktır.

5.2.2. İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarının işlevselliği ve etkinliği artırılacaktır.

6. Eğitim sistemi ve aktif işgücü piyasası politikaları ile proje merkezli inovasyon ve girişimcilik özendirilecek ve desteklenecektir.

Toplumda girişimcilik kültürünün benimsenmesi amacıyla eğitim müfredatlarında değişiklikler yapılması, girişimcilik eğitimlerinin tek bir kurumun koordinasyonunda sürdürülmesi ve proje temelli inovasyon ve girişimciliğin geliştirilmesi sağlanacaktır.

6.1 Orta ve yüksek öğretim müfredatlarında inovasyon ve girişimcilik bölümlerine yer verilecektir.

6.2 Yükseköğretimdeki tüm bölümlere girişimcilik seçmeli ders olarak konulacaktır.

6.3 Girişimcilik eğitimleri İŞKUR tarafından koordine edilecek ve bütçe içinde pay ayrılarak bu eğitimlerin AİPP’ler içindeki payı artırılacaktır.

6.4 Girişimcilik eğitimlerinde KOSGEB-İŞKUR işbirliği geliştirilecektir.

6.4.1 KOSGEB’e yapılan girişimcilik eğitimi başvuruları aynı zamanda İŞKUR portalında yer alacaktır.

6.4.2 Girişimcilik eğitim talepleri, talebin belli bir minimum sayıya ulaşması halinde anında karşılanacaktır.

6.4.3 Girişimcilik eğitimlerine katılacakların belirlenmesi ve eğitimlerin her aşamasında İŞKUR-KOSGEB temsilcileri birlikte çalışacaktır.

6.5 İnovasyon ve girişimcilik Teknoloji Geliştirme Merkezleri (TEKMER) ve İş Geliştirme Merkezleri (İŞGEM) temelinde desteklenecektir.

6.5.1 2011 yılında 25 adet yeni TEKMER kurulacaktır.

6.5.2 2011 yılında 15 adet İŞGEM kurulacaktır.

6.6 Girişimcilik eğitimi alan girişimciler tarafından yeni kurulacak işletmelerin vergi ve sosyal güvenlik primleri azaltılacaktır.

6.7 Girişimci KOBİ’lerin birleşerek büyümesine ilişkin bir sistem tasarlanacaktır.

II. İŞGÜCÜ PİYASASININ ESNEKLEŞTİRİLMESİ
A. Durum Analizi

1. Günümüzde, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin gündeminde olan işgücü piyasalarının esnekleştirilmesine yönelik politikaların temelinde küresel ekonomideki yapısal dönüşüm yatmaktadır. 1970’li yıllara kadar standart malların kitlesel üretimini içeren, üretimin talebi yönlendirdiği, büyük ölçekli işletmelerin ağırlıkta olduğu, istikrarlı istihdam ilişkilerinin yer aldığı, homojen işgücünün teknik ve hiyerarşik kontrolünün sağlanabildiği, toplu pazarlığın esas olduğu, işçilerin basit ve monoton işler yaptığı Fordist Üretim Modeli, yerini Post-Fordist Üretim Modeline bırakmıştır. Fordist üretim tarzının daha fazla verimlilik artışı sağlayamaması, tüketici zevklerinin değişmesi ile beraber standart mallara olan talebin azalması, küresel rekabetin artması, güçlü sendikalar ve işçi sınıfının hem maliyetleri artırması hem de işletme yönetimini sınırlandırması ve bilgi teknolojilerinin gelişmesi bu üretim tarzının büyük ölçüde son bulmasında etkili olmuştur. Çeşitli malların küçük ölçekli üretildiği, talebin üretimi yönlendirdiği, işletme ve fabrika ölçeğinin küçüldüğü, istihdamın daha esnek ve güvencesiz hale geldiği, çalışma ilişkilerinin çeşitlendiği, yerel ya da bireysel ücret pazarlığının ağırlık kazandığı, farklı işler yapan vasıflı ve heterojen işgücünün bulunduğu Post-Fordist üretim tarzı günümüzde ağırlığını artırmaktadır.

2. Bu kapsamda, küresel rekabetin artması, bilgi teknolojilerinin değişimi gibi her geçen gün değişen ekonomik şartlara ve çalışma koşullarına uyum sağlama amacının yanı sıra işletmelerin iç ve dış rekabet gücünü artırmak ve kronik hale gelmeye başlayan işsizlik sorunlarını çözmek amacıyla dünyanın birçok ülkesinde işgücü piyasalarının esnekleştirilmesi öncelikli politika haline gelmiştir.

3. İşgücü piyasalarının esnekleştirilmesi çalışanlar açısından güvencesizlik sorununu da beraberinde getirdiğinden, özellikle AB ülkeleri başta olmak üzere esneklik tartışmaları yerini “güvenceli esneklik” kavramına bırakmıştır. Güvenceli esneklik kavramı, işgücü piyasasında esneklik ve güvencenin bir arada sağlanabileceğini öngörmektedir. Bir yandan, işgücü piyasasının esnekleştirilmesi ile işletmelerin rekabet ortamına ve değişen koşullara uyum gücünün artırılması hedeflenirken, bir yandan da işgücü piyasasında yer alan kişilerin istihdam ve gelir güvencesinin sağlanması hedeflenmektedir. İşin korunmasını ve aynı işte kalabilme güvencesini ifade eden “iş güvencesi” yerine, istihdamın korunmasını ve tek bir işverene bağlı olmadan çalışmanın sürdürülmesi güvencesini ifade eden ve aktif işgücü piyasası politikaları ile desteklenen “istihdam güvencesi” önem kazanmaya başlamıştır. Gelir güvencesi ise sosyal güvenlik sigorta kolları ile işsiz kalan kişilerin gelir düzeyinin korunmasını amaçlamaktadır. Bu kapsamda başarılı ülke uygulamaları incelendiğinde, Danimarka ve Hollanda örnekleri dikkat çekicidir. Güvenceli esnekliğin en başarılı örneklerinden olan Danimarka, literatürde “Altın Üçgen” olarak ifade edilen bileşimi (gelir güvencesi sağlayan işsizlik ödenekleri, esnek işgücü piyasası ve etkin aktif işgücü piyasası politikaları) bir araya getirmeyi ve buna işlerlik kazandırmayı başarmıştır. Hollanda’da ise, 1 Ocak 1999’da yürürlüğe giren “Esneklik ve Güvence Kanunu” ile işgücü piyasası esnekleştirilmiş ve esnek çalışanlara yönelik istihdam ve gelir güvencesi ile bir denge oluşturulmuştur. Bu gelişmelerin Hollanda’da istihdam artışına katkıda bulunduğu tespit edilmiştir. Söz konusu uygulamalar ile 1995 yılında yüzde 6,6 olan işsizlik oranı 2009 yılında yüzde 3,4’e düşürülmüştür.

4. Güvenceli esneklik, başarılı Danimarka ve Hollanda uygulamalarının sonrasında, 2000 yılında AB’nin öncelikli politikası haline gelmiştir. Bu çerçevede, işgücü piyasalarında esnekliğin artmasının güvencenin azalması demek olduğu hipotezine karşı, uygun politikalarla hem güvencenin hem de esnekliğin gerek çalışanın gerekse işverenin lehine dengeli olarak artırılabileceği öne sürülmektedir. Avrupa Birliği’nin güvenceli esneklik stratejisine göre, güvenceli esnekliğin başarılı şekilde uygulanabilmesi için esnek çalışma düzenlemeleri, aktif işgücü piyasası politikaları, hayat boyu öğrenme ve sosyal güvenlik sistemlerini içeren dört temel politika aracı uygulanmalıdır.

5. Güvenceli esnekliğin tam anlamıyla sağlanabilmesi için sosyal diyalog mekanizmalarının iyi işletilmesi önem taşımaktadır. Her ülkenin işgücü piyasası ve refah devleti düzenlemeleri ve uygulamaları farklılık gösterdiği için, Avrupa Birliği tek bir modelin uygulanması yerine, her ülkenin kendi özelliklerini dikkate alarak bir güvenceli esneklik modeli oluşturabileceğini ve önceliklerini tespit edebileceğini belirtmiştir.

6. Türkiye, esneklik ve güvence göstergeleri açısından, diğer AB ülkeleri ile kıyaslandığında esnek çalışma biçimlerinin yaygın olarak uygulanmadığı, kayıt dışı istihdamın fazla, işsizlik ödeneklerinden yararlanan kişi sayısının sınırlı, aktif işgücü politikalarının yetersiz ve işsizliğin fazla olduğu bir ülkedir. Bu nedenle, güvenceli olan ancak esnek olmayan kayıtlı çalışanlar ile esnek olan ancak güvencesi olmayan kayıt dışı çalışanlar arasındaki farklılıklardan dolayı bölünmüş bir işgücü piyasası mevcuttur. Bu çerçevede, Türkiye’de esneklik-güvence dengesinin henüz sağlanamamış olduğunu söylemek mümkündür.

7. Güvenceli esnekliğin en önemli bileşenlerinden biri esnek çalışma biçimleridir. Esnek çalışma biçimleri incelendiğinde, özellikle gelişmiş ülkelerde farklı esnek çalışma biçimlerinin yaygın olarak uygulandığı görülmektedir. En yaygın esnek çalışma biçimleri arasında kısmi süreli çalışma, belirli süreli çalışma, geçici istihdam büroları aracılığıyla geçici süreli çalışma, uzaktan çalışma, çağrı üzerine çalışma, iş paylaşımı ve esnek zaman modeli ile çalışma bulunmaktadır.

8. Kısmi süreli çalışma, en eski ve yaygın olarak uygulanan esnek çalışma biçimidir. Kısmi süreli çalışma, normal çalışma süresinden daha az sürede yapılan çalışmadır. Kısmi süre kapsamına giren çalışma süreleri, farklı ülkelerde farklı şekillerde belirlenmiştir. Örneğin, ABD’de kısmi zamanlı çalışma haftalık 35 saatten az, Kanada ve İngiltere’de haftalık 30 saatten az, Almanya’da ise haftalık 36 saatten az olan çalışma olarak tanımlanmaktadır. Kısmi süreli çalışma, 1970’lerden sonra gelişmiş ülkelerde tüm sektörlerde hızla yayılmıştır. Eurostat verilerine göre, 2009 yılında kısmi süreli çalışan oranı AB-27’de yüzde 18,8’dir. Kısmi süreli çalışmanın en yaygın olduğu ülkeler arasında Hollanda (yüzde 48,3), İsveç (yüzde 27), Almanya (yüzde 26,1), İngiltere (yüzde 26,1), Danimarka (yüzde 26) ve Avusturya (yüzde 24,6) bulunmaktadır. Türkiye’de ise kısmi süreli çalışan oranı yüzde 11,3 olmakla birlikte, ücretsiz aile işçileri hariç tutulduğunda bu oran yüzde 3,6’ya inmektedir. AB üyesi ülkelerde aile işçilerinin toplam istihdam içindeki oranı yüzde 1,4 civarında iken Türkiye’de bu oran yüzde 13,5’dir. İşgücü piyasasının diğer özellikleri ve makroekonomik konjonktür de dikkate alındığında, söz konusu ülkelerin işsizlik oranlarının AB-27 ortalamasının altında olması; kısmi süreli çalışma oranının düşük olduğu ülkelerde ise işsizlik oranının yüksek olması dikkat çekicidir (Şekil 2).

Şekil 2: Bazı Avrupa ülkeleri ve Türkiye’de işsizlik ve kısmi süreli çalışma oranları 

Kaynak: Eurostat

9. AB ülkelerinde kısmi zamanlı çalışanların büyük bir çoğunluğunun kadınlardan oluştuğu görülmektedir. 2009 yılında AB-27’de kadın çalışanlar arasında kısmi süreli çalışan oranı yüzde 31,5 iken, erkek çalışanlar arasında kısmi süreli çalışan oranı yüzde 8,3’tür. Kısmi süreli çalışmanın işsizlik oranının azalmasında ve iş-aile yaşamının uyumlaştırılmasında etkili olduğunu gösteren araştırmalar mevcuttur. Kısmi süreli çalışanların ayrımcılığa uğramasını engellemek amacıyla 1997/81/EC sayılı AB Direktifi kabul edilmiştir. Özellikle son dönemlerde, yüksek ücret ve prestijli işler için de kısmi zamanlı çalışan talebinin artmaya başlaması dikkat çekmektedir.

10. 4857 sayılı İş Kanununun 13.üncü maddesi kısmi süreli çalışmayı, “.. işçinin normal çalışma süresinin, tam süreli iş sözleşmesiyle çalışan emsal işçiye göre önemli ölçüde daha az belirlenmesi.” şeklinde tanımlanmıştır. “Önemli ölçüde az” ibaresi, ‘İş Kanununa İlişkin Çalışma Süreleri Yönetmeliği ile netlik kazanmıştır. Yönetmelik “İşyerinde tam süreli iş sözleşmesi ile yapılan emsal çalışmanın üçte ikisi oranına kadar yapılan çalışmayı” kısmi süreli çalışma olarak tanımlamıştır.. Kanunda ve Yönetmelik’te kısmi çalışmanın ölçütü olarak işyerindeki tam süreli emsal işçi esas alınmıştır. Buna göre işyerindeki emsal işçi haftada 45 saat çalışıyor ise en fazla 30 saate kadar yapılan çalışmalar kısmi çalışma olarak değerlendirilmektedir.

11. Belirli süreli çalışma, belirli bir işin tamamlanması, belirli süreli işlerde veya belirli bir olgunun ortaya çıkması gibi durumlarda uygulanan esnek bir çalışma biçimidir. 2009 yılı Eurostat verilerine göre, belirli süreli çalışan oranı AB27 ülkelerinde yüzde 13,5’tir. Belirli süreli çalışmanın en yaygın olduğu ülkeler arasında Polonya (yüzde 26,5), İspanya (yüzde 25,4), Portekiz (yüzde 22) ve Hollanda (yüzde 18,2) bulunmaktadır. Türkiye’de ise, belirli süreli çalışma oranı yüzde 10,7’dir. Avrupa’da belirli süreli çalışmanın özellikle gençler ve düşük eğitim seviyesine sahip kişiler arasında yaygın olduğu bilinmektedir. Belirli süreli çalışma iş güvencesi kapsamı dışında olduğu için, işletmelerin işten çıkarma maliyeti olmadan ihtiyaçlarına göre istihdam düzeylerini ayarlamalarına fırsat vermektedir. Bu sebeple, belirli süreli çalışma, özellikle katı iş güvencelerinin olduğu ülkelerde önemli bir istihdam yaratma fırsatı olarak görülmektedir. Ayrıca, işsizlerin işgücü piyasasına girişini ve tecrübe kazanmalarını kolaylaştırabilmektedir. Mevcut istatistiklerde, belirli süreli çalışanların üçte birinin bir yıl sonra belirsiz süreli işler bulduğu belirtilmektedir. Ancak, bu konuda istismar olaylarıyla karşılaşılması nedeniyle pek çok ülke bu tip sözleşmelerin yalnızca belirli şartlarda imzalanmasına izin vermektedir. Belirli süreli çalışmanın tekrar etmesi ile ilgili farklı ülkelerde farklı düzenlemeler mevcuttur. Örneğin, Belçika’da azami iki yıl içerisinde dört, Almanya’da iki yıl içerisinde en fazla üç belirli süreli sözleşme zincirleme olarak yapılabilmektedir. Belirli süreli iş sözleşmelerinin zincirleme yapılarak istismar edilmesini önlemek ve belirli süreli çalışanların ayrımcılığa maruz kalmalarını engellemek amacıyla 1999/70/EC sayılı AB Direktifi kabul edilmiştir. Bu çerçevede, Türkiye’de belirli süreli çalışmanın yaygınlaştırılması, çalışanın hak kayıplarının önlenmesi için yapılan düzenlemelerde, söz konusu AB Direktifi’nin dikkate alınması önem arz etmektedir.

12. Çalışma Mevzuatında öteden beri var olan iş sözleşmesi türlerinden biri olan belirli süreli iş sözleşmeleri, işin niteliğine göre ve bazı objektif koşulların var olması koşuluyla taraflar arasında yazılı olarak yapılabilmektedir. 4857 sayılı İş Kanunu uyarınca bir iş sözleşmesinin belirli süreli olabilmesi için; sözleşmenin konusu olan işin belirli süreli olması veya sözleşmenin konusunun belli bir işin tamamlanmasından ibaret olması, ya da belirli bir olgunun ortaya çıkması gibi objektif koşulların varlığı gerekmektedir. İş Kanunu uyarınca belirli süreli iş sözleşmesinin, esaslı bir neden olmadıkça birden fazla üst üste (zincirleme) yapılması mümkün değildir. Belirli süreli çalışan işçinin korunması amacıyla; ayırımı haklı kılan bir neden olmadıkça, salt iş sözleşmesinin süreli olmasından dolayı belirsiz süreli iş sözleşmesiyle çalıştırılan emsal işçiye göre farklı işleme tâbi tutulması İş Kanunu ile yasaklanmıştır.

13. Bir diğer önemli esnek çalışma biçimi, geçici istihdam büroları aracılığıyla yapılan geçici çalışmadır. Geçici istihdam büroları, iş sözleşmesi imzaladığı çalışanlarını diğer (kullanıcı) işletmelere geçici olarak çalışmak üzere devreden tüzel kişilerdir. Geçici istihdam bürosu, işveren sıfatına sahip olmasına rağmen, fiili olarak bu kişiyi çalıştırmamaktadır. ILO; işçi, işçiyi istihdam eden ve resmi işveren olan geçici istihdam bürosu ile işçiyi çalıştıran ve iş emirlerini veren üçüncü işletme arasındaki istihdam ilişkisini “üç köşeli” iş ilişkisi olarak tanımlamaktadır. Son 20 yılda, özellikle Avrupa’da bu kapsamda çalışan kişi sayısında artış görülmüştür. Eurociett (Özel İstihdam Büroları Avrupa Konfederasyonu) verilerine göre, 2006 yılında geçici istihdam büroları 3,3 milyon kişiye iş sağlamıştır. Bürolar aracılığıyla yapılan işe alımlar ortalama olarak Avrupa’daki toplam işe alımın yüzde 1,8’ini oluşturmaktadır. 1997-2007 yılları arasında geçici istihdam büroları çalışanlarının sayısının iki katına çıktığı görülmüştür. ABD, Japonya ve İngiltere en fazla büro çalışanının olduğu ülkeler olup, toplam büro çalışanlarının yüzde 56’sı bu ülkelerde çalışmaktadır. AB üye ülkelerinde, büro çalışanlarının sayısı ve özelliklerine bakıldığında, 2009 yılında Avrupa Yaşam ve Çalışma Koşullarını Geliştirme Vakfı’nın yayınlamış olduğu rapora göre; özellikle Belçika, Fransa, Almanya, İtalya, Hollanda, İspanya ve Birleşik Krallık gibi ülkelerde geçici istihdam bürosu çalışması yaygındır. Geçici istihdam bürolarında çalışanların özelliklerine bakıldığı zaman, büro çalışanları arasında 30 yaşın altındaki çalışanlar çoğunluğu teşkil etmektedir. Geçici istihdam bürolarında çalışanların eğitim düzeyi incelendiğinde, ülkeden ülkeye farklılık göstermekle beraber, çalışanların çoğunluğunun düşük ve orta düzeyde eğitime sahip olduğu görülmektedir. Sektörel dağılım açısından, geçici istihdam bürosu çalışanlarının hizmet sektörüne doğru kaydığını söylemek mümkündür. Almanya, Belçika, Polonya, Macaristan gibi ülkelerde büro çalışanlarının imalat sektöründe; Çek Cumhuriyeti’nde ise kamu sektöründe çalıştırılması yaygındır. İskandinav ülkelerinde ise, büro çalışanlarının sayısı kamu ve sağlık sektöründe fazladır. Büro çalışanlarının kullanıcı işletmedeki “çalışma süreleri” incelendiği zaman, Avrupa’da kiralanma süresinin çoğunlukla üç ay olduğu görülmektedir.

14. Birçok AB ülkesinde, geçici istihdam büroları ve geçici çalışmaya ilişkin tanımlar ve hükümler, toplu sözleşmelere bırakılmamış ve mevzuatta düzenlenmiştir. Mevzuat düzenlemelerinin bir kısmı geçici istihdam bürolarının kuruluşu ve yetkilendirilmesine ilişkin iken; diğer bir kısmı geçici istihdam bürolarında çalışanların haklarına ilişkindir. 1960’lı yıllardan itibaren bu alanda düzenlemeler yapan birçok AB ülkesinde, geçici çalışmanın düzenlenmesi ile ilgili sosyal tarafların uzlaşısını sağlamak amacıyla genel olarak iki yol izlenmiştir. Birinci yol, özellikle “eşit muamele ilkesi” ile ilgili düzenlemelerin açık ve net şekilde yapılmasıdır. İkinci yol ise, büro çalışanlarının istismarını önlemek amacıyla geçici çalışmaya ve sektörlere yönelik birtakım kısıtlamalar getirilmesidir.

15. Geçici istihdam bürosu çalışanlarının haklarını güvence altına almak amacıyla hazırlanan 2008/104/EC sayılı AB Direktifinin temel ilkesi, güvenceli esnekliğin bir gereği olarak, çalışanlara eşit muamele edilmesidir. “Eşit muamele ilkesi”ne göre, büro çalışanlarının haklarının; ücret, çalışma süreleri, fazla çalışma, ara dinlenmeleri, gece çalışması ve tatilleri de dâhil olmak üzere, çalışma koşullarının “emsal çalışan” dikkate alınarak düzenlenmesi önemlidir. Direktifte istihdam, toplu hizmetler ve mesleki eğitimden faydalanma hakları gibi hususlar da düzenlenmektedir.

16. Geçici istihdam büroları aracılığıyla geçici çalışmanın olası faydaları analiz edildiğinde, işletmede ortaya çıkan yeni işgücü ihtiyacı veya geçici olarak artan iş yoğunluğu için geçici istihdam bürolarının önemli bir alternatif olduğunu söylemek mümkündür. Eurociett verilerine göre, geçici istihdam büroları, işletmeler açısından üretim taleplerindeki dalgalanmaları karşılayabilmeleri için önemli bir fırsattır. 2003 ve 2006 yılları arasında bu sektör Avrupa’da 669.000 iş ortaya çıkarmıştır. Bu sayı toplamda yaratılan istihdamın yüzde 7,5’ine denk gelmektedir. Eurociett tarafından yapılan bir araştırmaya göre, kullanıcı işletmelerin geçici istihdam bürolarını tercih etmelerinin en önemli sebebi, talep dalgalanmalarını karşılamak ve hastalık, doğum gibi sebeplerle boşalan bir pozisyon için geçici olarak çalışan bulmaktır. Çalışan açısından ise, özellikle iş tecrübesi eksik gençlerin, kadınların ve özürlüler gibi dezavantajlı grupların işgücü piyasalarına dâhil olabilmeleri için geçici istihdam büroları önemli bir araç olarak görülmektedir. İşgücü piyasasındaki geçişlerin sağlanmasında, ilk basamak olarak geçici istihdam bürolarına kaydolmanın özellikle gençler için tecrübe kazanmak; uzun dönemli işsizler için geçici de olsa işsizlikten kurtulmak ve işgücü piyasasının dışında kalmış olanlar için ise motivasyonlarını artırmak açısından faydalı olabileceği belirtilmektedir. Örneğin, Fransa’da bu kapsamda çalışanların yüzde 87’si daha önce herhangi bir işte çalışmamıştır. Hollanda’da ise, özürlülerin yüzde 28’inin, yaşlıların yüzde 26’sının dönemsel iş yoluyla kalıcı iş bulmaları sağlanmıştır.

17. Geçici istihdam büroları aracılığıyla geçici iş ilişkisi İş Kanununda düzenlenmemiştir. Bununla birlikte İş Kanunu “Geçici İş İlişkisi” başlıklı 7.inci maddesinde kendine has bir geçici iş ilişkisi modeline imkan tanımıştır. Bu düzenleme uyarınca aynı holding veya şirketler topluluğu içerisinde yer alan bir işverenin, işçisini iş görme edimini yerine getirmek üzere geçici olarak başka bir işverene devretmesi geçici iş ilişkisi olarak tanımlanmıştır. Bu haliyle, geçici iş ilişkisinin tanımı, Avrupa ülkelerindeki uygulamalarına kıyasla daha dardır.

18. Uzaktan çalışma, bilgi iletişim teknolojilerini kullanarak işyerinin dışında uygulanan esnek bir çalışma biçimidir. Uzaktan çalışma, bilgi iletişim teknolojilerinin gelişmesiyle özellikle gelişmiş ülkelerde 1980’den bu yana hızla yayılmaktadır. Uzaktan çalışmanın yaygınlaşması üzerine AB’de sosyal taraflar arasında “Uzaktan Çalışma Çerçeve Anlaşması” imzalanarak uzaktan çalışanların çalışma koşulları, iş sağlığı ve güvenliği ile eğitim hakları gibi konularda düzenlemeler getirilmiştir. 2005 yılı itibarıyla AB-27’de uzaktan çalışma oranı yüzde 7’dir. Uzaktan çalışmanın en yaygın olduğu ülkeler Danimarka ve Çek Cumhuriyeti’dir. Bilgi iletişim teknolojilerinin gelişmesiyle birlikte önemli bir esnek çalışma biçimi olan ve özellikle iş-aile yaşamının uyumlaştırılmasında önem taşıyan uzaktan çalışmanın yaygınlaşması beklenmektedir.

19. Uzaktan çalışmaya ilişkin İş Kanununda herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

20. Çağrı üzerine çalışma, yapılan iş sözleşmesi gereğince işçinin iş görme yükümlülüğünü önceden belirlenmiş çalışma saatleri ve süresi yerine, ihtiyaç duyulması durumunda iş görme edimini yerine getirmesi şeklinde tanımlanan bir esnek çalışma biçimidir. Bu tip çalışmanın, talebin arttığı dönemlerde özellikle hastane, otel, lokanta ve gazetecilik işletmelerinde yaygın olduğu gözlenmektedir. İşletmeler, genellikle talepteki dalgalanmalarla başa çıkmak, daimi işçi temin etmek için aday havuzu oluşturmak, planlama esnekliğini artırmak, işgücü maliyetlerinden tasarruf etmek ve yasal sınırlamaları aşmak için bu tip sözleşmelere başvurma eğilimindedirler. Çağrı üzerine çalışanların büyük bir kısmı yarı vasıflı veya vasıfsız işçilerden oluşmaktadır. Gelişmiş ülkelerde işgücünün ne kadarının çağrı üzerine çalıştığını tespit etmek oldukça zordur. Bu konuda az sayıda ülkeyle ilgili veri mevcuttur. 1999’da ABD’de toplam 2 milyon çağrı üzerine çalışan bulunduğu tespit edilmiştir. AB verileri ise, AB-15’te işgücünün yüzde 1,4’ünün çağrı üzerine çalıştığını göstermektedir. Bu tür çalışmada, işçiyi korumak amacıyla belirli bir asgari çalışma ve önceden çağrı süresi öngörülmektedir.

21. 4857 sayılı İş Kanunu'nun 14. maddesinde, yazılı sözleşme ile işçinin yapmayı üstlendiği işle ilgili olarak kendisine ihtiyaç duyulması halinde, iş görme ediminin yerine getirileceğinin kararlaştırıldığı iş ilişkisi, çağrı üzerine çalışmaya dayalı kısmi süreli bir iş sözleşmesi olarak tanımlanmıştır. Düzenleme uyarınca, hafta, ay veya yıl gibi bir zaman dilimi içinde işçinin ne kadar süreyle çalışacağını taraflar belirlemedikleri takdirde, haftalık çalışma süresi yirmi saat kararlaştırılmış sayılmaktadır. Çağrı üzerine çalıştırılmak için belirlenen sürede işçi çalıştırılsın veya çalıştırılmasın ücrete hak kazanmaktadır.

22. İş paylaşımı, işten çıkarmaları azaltmak için özellikle kriz zamanlarında çalışma sürelerinin kısaltılarak işin paylaşılması ile üretimin sürdürülmesini amaçlayan bir çalışma süresi esnekliği türüdür. Bir başka deyişle, "tam gün" niteliğinde bir işin yapılması birkaç işçi tarafından günün belirli saatlerinde sırayla işe gelinerek gerçekleştirilmekte ve bu iş için öngörülen ücret ve diğer sosyal haklar, işi paylaşan işçiler arasında paylaştırılmaktadır. Bu konuda en ileri olan ülkeler Almanya ve İngiltere’dir. 1990’lı yılların ilk yarısından itibaren AB’de yüksek işsizliğe çare olarak iş paylaşım politikaları teşvik edilmiş olup küresel krizden sonra iş paylaşımı tüm Avrupa’da artmıştır.

23. İş paylaşımına ilişkin İş Kanununda herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

24. Esnek zaman modeli, işçilerin işe başlama ve bitirme saatlerinin işletme yönetiminin belirlediği bir limit çerçevesinde değişmesi olarak tanımlanabilecek çalışma sürelerine yönelik bir esnekliktir. Bu düzenleme, işçilere çalışma gününün başlangıç ve bitiş saatleri hususunda tercih imkânı vermektedir. Esnek zaman programları ilk kez 1970’li yıllarda Almanya, Fransa, İsviçre ve İskandinav ülkelerinde uygulanmıştır. AB ülkelerinde giderek yaygınlaşan esnek zaman modeli, özellikle iş-aile yaşamının uyumlaştırılması açısından önemli bir esneklik türüdür. Ayrıca, normal çalışma sürelerinin belirli bir dönemde farklı şekillerde dağıtılabilmesine imkân veren denkleştirme süresi, telafi çalışması ve kısa çalışma gibi uygulamalar da mevcuttur.

25. Esnek zaman modeline ilişkin İş Kanununda herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

26. Bahsi geçen esnek çalışma biçimleri açısından Türkiye’de 4857 sayılı İş Kanunu ile 2003 yılında birtakım düzenlemeler yapılmıştır. Ancak, söz konusu esnek çalışma biçimlerinin uygulamada yaygın olmadığı bilinmektedir. Bu çerçevede, Türkiye’de özellikle istihdam artışına katkıda bulunabilecek esnek çalışma biçimlerinden mevcut olan ve olmayanları şu şekilde özetlemek mümkündür:

Tablo 7: Esnek Çalışma ve Mevzuattaki Yeri 

27. Türkiye’de mevzuatta düzenlenmiş bazı esnek çalışma biçimlerinin kayıtlı sektörde yeterince uygulanmadığı ve bu sebeple beklenilen istihdam artışını yaratmadığı bilinmektedir. Bu çerçevede, esnek çalışmanın yaygınlaşmamasına sebep olan başlıca sorun alanları şunlardır:

a. Kayıt dışı istihdamın yaygın olması ve uygulamada yasal sürenin üzerinde fazla çalışma yapılması, esnek çalışma biçimlerinin uygulama alanını daraltmaktadır. TÜİK Hanehalkı İşgücü Anketi verilerine göre, 2009 yılında kayıt dışı istihdam oranı tarım sektöründe yüzde 86 iken tarım dışı sektörlerde yüzde 30 oranındadır. Tarım dışı sektörlerde ücretli/yevmiyeli çalışanlarda kayıt dışı istihdam oranı yüzde 24 olup yaklaşık 3 milyon ücretli/yevmiyeli kayıt dışı çalışmaktadır. Eurostat verilerine göre, 2009 yılında, Türkiye’de tam zamanlı çalışanlar açısından fiili haftalık çalışma süresi 53,2 saattir. Bu oranla Türkiye, haftalık çalışma süresi 41,6 olan AB-27 ortalamasının oldukça üzerindedir.

b. Esnek çalışmanın, özellikle kısmi süreli ve belirli süreli iş sözleşmeleri kapsamındaki çalışmaların sosyal güvenlik açısından genel kurallara tabi tutulması ve teşvik edici düzenlemelerin bulunmaması, söz konusu sözleşmelerin gerek işveren gerekse işçi tarafından tercih edilmemesine sebep olmaktadır.

c. Esnek çalışmanın önemli ayaklarından biri olan belirli süreli iş sözleşmelerinin, esaslı bir neden olmadıkça üst üste yapılamaması, bu uygulamanın yaygınlaşmasını engellemektedir.

d. Geçici istihdam büroları aracılığıyla geçici iş ilişkisinin mevzuatta düzenlenmemiş olması, işletmelerde ortaya çıkan yeni işgücü ihtiyacı veya geçici olarak artan iş yoğunluğunun karşılanması, işgücü piyasasına entegrasyon ve işsizliğin azaltılması açısından önemli bir eksikliktir.

e. Esnek çalışanlara ilişkin veri eksikliği, esnek çalışmaya ilişkin doğru politikaların oluşturulması ve yaygınlaştırılmasının önündeki önemli engellerden biridir.

28. Gerek Tablo 3’te görüldüğü üzere bazı esnek çalışma biçimlerinin mevzuatta yer almaması, gerekse de mevzuatta yer alan esnek çalışma biçimlerinin yukarıda açıklanan sebeplerden dolayı istenilen düzeyde yaygın bir uygulama alanı bulamaması nedeniyle, Türkiye’de kayıtlı işgücü piyasası oldukça katı bir yapıya sahiptir. Dünyada işgücü piyasalarının esnekliğine ışık tutan ve OECD tarafından yayınlanan İstihdam Koruma Mevzuatı Endeksi (Şekil 3) de bu tespiti teyit eder niteliktedir. 2008 yılı verilerinin yer aldığı söz konusu endekse göre, Türkiye, istihdam koruma mevzuatı açısından 30’u OECD ülkesi olmak üzere toplam 40 ülke içinde en katı mevzuata sahip ülke konumundadır.

Şekil 3 : OECD’ye Üye Ülkeler ile Diğer Bazı Ülkelerde İstihdam Koruma Mevzuatı Endeksi

Kaynak: OECD

29. Sürekli çalışanların bireysel işten çıkarılması, toplu işten çıkarmalar için özel koşullar ve geçici istihdam biçimlerine ilişkin düzenlemeleri dikkate alarak oluşturulan endekste, Türkiye geçici istihdam biçimlerine ilişkin düzenlemelerde en katı mevzuata sahip ülke olarak görülmektedir. Geçici istihdam bürolarına ilişkin düzenlemelerin bulunmaması, belirli süreli iş sözleşmelerine ilişkin koşullar, süre ve miktar kısıtlamaları bu alanda katılık yaratan temel nedenler olarak öne çıkmaktadır.

30. Toplu işten çıkarmanın tanımı, ilave ihbar koşulları, ihbar süresi başlangıcından önceki ilave ertelemeler ile işverenlerin katlandığı diğer maliyetleri içeren toplu işten çıkarmalar için özel gereklilikler alt endeksinde ise Türkiye, OECD ülkelerinden daha esnek düzenlemelere sahiptir.

31. İhbar prosedürü, ihbar ve kıdem tazminatı, haklı/haksız nedenle işten çıkarmanın tanımı, deneme süresi, haksız nedenle işten çıkarmada tazminat ve azami itiraz süresini dikkate alan sürekli çalışanların bireysel işten çıkarılması alt endeksinde ise Türkiye, 40 ülke içerisinde en katı mevzuata sahip 14’üncü ülke konumunda bulunmaktadır. Bu alanda özellikle kıdem tazminatı miktarının yüksekliği işgücü piyasasının katılık düzeyini artırmaktadır.

32. Ayrıca, Dünya Bankası tarafından yayınlanan 2010 yılı İş Yapma Kolaylığı Raporu’nda Türkiye, işçi istihdam etme kriterleri açısından 183 ülke arasında 145’inci sıradadır. Bu endekste de özellikle belirli süreli sözleşmelere ilişkin kısıtlamalar ile kıdem tazminatının yüksekliği işgücü piyasasında katılık yaratan unsurlar olarak ortaya çıkmaktadır.

33. Yukarıda bahsedilen İstihdam Koruma Mevzuatı Endeksi’nin oluşturulmasında kullanılan kıdem tazminatı verilerine göre Türkiye, OECD ülkeleri arasında Portekiz ile beraber en yüksek düzeyde kıdem tazminatı ödemesini zorunlu tutan ülke konumundadır. Buna ek olarak, yine yukarıda bahsi geçen İş Yapma Kolaylığı Raporu’na göre Türkiye, en yüksek kıdem tazminatı düzeyine sahip ilk 20 ülke arasındadır. Kıdem tazminatı Türkiye’den daha yüksek olan ülkeler arasında Zimbabwe, Sierra Leone, Zambiya, Mozambik ve Guatemala yer almaktadır.

34. Kıdem tazminatının yüksekliği, işletmeler açısından önemli bir maliyet kaleminin ortaya çıkmasına neden olmaktadır. İşletmeler bu yükten kurtulmak için kayıt dışı istihdama yönelebilmekte ya da çalışanların kıdem tazminatına hak kazanmasını önlemek için işçilere girdi-çıktı yaptırmakta, istifaya zorlamakta, istifa dilekçesi alarak işe başlatmakta veyahut özellikle vasıfsız işçilerin kıdemi fazla artmadan işlerine son verebilmektedir. Bunun sonucunda, işletmelerde önemli oranda verimlilik kayıpları yaşanmaktadır.

Ölçek, 0-6 arasındadır. İlgili alanlardaki mevzuat açısından 0 en esnek durumu, 6 en katı durumu ifade etmektedir.

35. İşçiler açısından bakıldığında, özel sektörde çalışan ve özellikle sendikalı olmayan birçok işçi, İş Kanunu’nda öngörülen kıdem tazminatını fiilen alamamaktadır. Ayrıca, iş değiştirirken kıdem tazminatı alacağının yeni işyerine transfer edilememesi, işgücünün hareketliliğini de sınırlandırmaktadır. Bu kapsamda işini değiştirmek isteyen çalışanlar, birikmiş olan kıdem tazminatı hakkını kaybetmemek için işlerine devam etmek zorunda kalmakta ya da iş sözleşmesini feshederek birikmiş kıdem tazminatı hakkını kaybetmektedirler.

B. GZFT Analizi

• Güçlü Yönler

 Esnek çalışma biçimlerinin önemli bir kısmının İş Kanunu’nda yer alması

• Zayıf Yönler

 Sosyal güvenlik mevzuatının esnek çalışma biçimlerini teşvik edecek unsurları içermemesi

 Kayıt dışı istihdamın yaygın olması

 Fiili çalışma saatlerinin uzun olması

 Kıdem tazminatı gibi uygulamaların işgücü piyasalarının katılığını artırması

 Esnek çalışma biçimlerinden bir kısmının mevzuatta düzenlenmemiş olması

 Mevzuatta var olan esnek çalışma biçimlerine ilişkin bazı sınırlamaların bulunması

• Fırsatlar

 Güvenceli esnekliğin uluslararası alanda yaygınlaşan bir kavram olması

 Esnek çalışmaya uygun işlerin artması

 Bilgi iletişim teknolojilerinin çalışma hayatında yoğun şekilde kullanılmaya başlanması

 Esnek çalışmayı daha fazla talep edebilecek genç ve kadın işgücü potansiyeli

• Tehditler

 Esnek çalışma ve güvenceli esnekliğe ilişkin işçi ve işveren kesimleri arasında bir uzlaşma bulunmaması

 Esnek çalışma biçimlerine ve kavramın kendisine ilişkin toplumdaki algının olumsuz olması

C. Temel Amaçlar 

 

1. İşgücü piyasasının esnekliği artırılacaktır.

İş Kanunu’nda düzenlenen ancak yaygın olarak uygulanmayan esnek çalışma biçimlerinin uygulanabilir kılınması, yasal altyapısı bulunmayan esnek çalışma biçimlerinin ise mevzuatta düzenlenmesi amaçlanmaktadır.

2. Güvenceli esneklik yaygınlaştırılacaktır.

İşgücü piyasasının esnekliği artırılırken buna paralel olarak güvencenin de artırılması hedeflenmekte ve esnek çalışanların da standart çalışanlar gibi emeklilik, işsizlik ödeneği gibi sosyal güvenlik haklarından yararlanabilmeleri amaçlanmaktadır.

3. İşgücü piyasasının rekabet edebilirliği artırılacaktır.

Kıdem tazminatı reformu yapılarak ve bölgesel asgari ücret uygulamasına imkân tanınarak istihdam üzerindeki mali yüklerin öngörülebilir ve rekabet edebilir bir düzeye çekilmesi amaçlanmaktadır.

D. Hedefler

1. İstihdam Mevzuatı Koruma Endeksi’nde, Türkiye’nin 3,46 olan endeks değeri, 2011 yılında 2,23 olan OECD ortalaması düzeyine getirilecektir.

2. İş Yapma Kolaylığı Endeksi içinde yer alan ve Türkiye için 0,64 olan İşçi İstihdam Etme Endeksi değeri, 2011 yılında 0,41 olan OECD ortalaması düzeyine getirilecektir.

3. Belirli süreli istihdam edilenlerin toplam istihdam içindeki oranı 2023 yılında AB ülkelerinin ortalama seviyesine getirilecektir.

4. Kısmi süreli istihdam edilenlerin toplam istihdam içindeki oranı 2023 yılında AB ülkelerinin ortalama seviyesine getirilecektir. 

E. Politikalar ve Tedbirler 

 

1. İşgücü piyasasının esnekliği artırılacaktır.

1.1. Yasal düzenlemesi bulunan ancak yeterli uygulama alanı olmayan esnek çalışma biçimlerinin uygulanabilirliği artırılacaktır.

1.1.1. Belirli süreli iş sözleşmelerinin esaslı bir neden olmadıkça zincirleme yapılamaması koşulu kaldırılacak, bu kapsamda belirli bir süre içerisinde tekrarlanma imkânı sağlanacaktır.

1.1.2. Belirli süreli iş sözleşmeleri, 25 yaş altı gruplar için daha esnek biçimde yapılandırılacaktır.

1.1.3. Özel istihdam bürolarının geçici istihdam büroları olarak da faaliyette bulunmalarına yönelik düzenlemeler yapılacak; bu kapsamda, geçici olarak çalışanlara yönelik haklar, “Eşit Muamele İlkesine” göre yasayla güvence altına alınacaktır.

1.2. İş paylaşımı, esnek zaman modeli, uzaktan çalışma gibi esnek çalışma biçimleri için gerekli yasal düzenlemeler hayata geçirilecektir.

1.3. Deneme süresinin 25 yaş altı genç işgücü için dört ay olarak uygulanmasına imkân tanınacaktır.

1.4. Yasal haftalık çalışma sürelerinin üzerindeki aşırı çalışmalar sınırlandırılacaktır.

2. Güvenceli esneklik yaygınlaştırılacaktır.

2.1. Yasal düzenlemesi bulunan ancak yeterli uygulama alanı olmayan esnek çalışma biçimleri, emeklilik hakları ve işsizlik ödeneği gibi sosyal güvenlik hakları ile bütünleştirilecek ve aktif işgücü programları ile desteklenerek uygulanabilir kılınacaktır.

2.1.1. Esnek çalışmada geçen ve primleri ödenmeyen süreler için, normal çalışma biçimine geçildikten sonra borçlanma hakkı tanınacaktır.

2.1.2. Esnek çalışmada geçen ve primleri ödenmeyen süreler için, isteğe bağlı işsizlik sigortası hakkı tanınacaktır.

2.1.3. Çalışma süreleri açısından esnek bir şekilde çalışanlara, çalışmadıkları sürelerde eğitimler verilecek ve bu kapsamda İşsizlik Sigortası Fonu’ndan AİPP için İŞKUR’a kaynak aktarılacaktır. 

3. İşgücü piyasasının rekabet edebilirliği artırılacaktır.

3.1. İstihdam üzerindeki mali yükleri azaltacak, işletmelerdeki finansal öngörülebilirliği artıracak ve işgücü hareketliliğini hızlandıracak kıdem tazminatı reformu yapılacaktır.

3.1.1. Tüm işçilerin erişebileceği, bireysel hesaba dayalı, mali açıdan sürdürülebilir bir Kıdem Tazminatı Fonu kurulacaktır.

3.1.2. Kıdem tazminatı uygulaması kazanılmış hak kaybına neden olmayacaktır.

3.1.3. Kıdem Tazminatı Fonu gelirleri işveren tarafından yatırılacak olan primlerden oluşacaktır.

3.1.4. Prim oranları belirlenirken işverenin mevcut kıdem tazminatı yükü artırılmayacaktır.

3.1.5. Kıdem Tazminatı Fonu’na işverenin ödeyeceği prime geçici olarak İşsizlik Sigorta Fonu’ndan katkı yapılacaktır.

3.1.6. En az 10 yıl kıdemi olan işçilere, işsiz kaldıkları dönemde kıdem tazminatı hesabından kısmen para çekme hakkı verilecek, hesapta kalan bakiye ise emeklilikte ödenecektir.

3.1.7. Bir yıllık çalışma karşılığında verilen kıdem tazminatı miktarı, uzun vadede OECD ortalamasına çekilecektir.

3.2. Bölgesel asgari ücret uygulamasına geçilecektir.

3.2.1. Düzey 2 İstatistiki Bölge Birimleri düzeyinde bölgesel asgari ücret uygulanacaktır.

3.2.2. Bölgesel asgari ücret uygulaması gönüllü olacaktır.

3.2.3. Bölgesel asgari ücret uygulaması yerel aktörlere bırakılacaktır.

3.2.4. Bölgesel asgari ücrete alt ve üst sınır belirlenecektir.

3.3. Asgari ücretin belirlenmesinde 16 yaşın doldurulmuş olup olmadığına göre mevcut durumda uygulanmakta olan yaş farklılaşması 18 yaş üzerinden yapılacaktır. 

III. KADINLAR, GENÇLER VE DEZAVANTAJLI GRUPLARIN İSTİHDAMININ ARTIRILMASI
A. Durum Analizi

1. Türkiye’de kadınlar, gençler, uzun süreli işsizler ve özürlüler, yasalar önünde diğer gruplarla eşit olmalarına rağmen; işgücü piyasasına sınırlı olarak katılmakta, “düzgün iş kapsamı dışındaki işler” olarak adlandırılan kayıt dışı ve düşük ücretli işlerde istihdam edilmekte ve daha yüksek işsizlik riskine maruz kalmaktadır.

2. İşgücü piyasasına katılamamak ya da olumsuz koşullarda istihdam edilmek, bu gruplara mensup kişilerin yoksulluk riskini artırmakta; ekonomik ve toplumsal hayatın sınırında ya da dışında yaşamalarına neden olmaktadır. Dolayısıyla, bu gruplara yönelik özel istihdam stratejilerinin geliştirilmesi gerekmektedir.

3. Kadın, genç, özürlü (ya da bunların bir kesişimi) olmak, istihdamdan uzun süre uzak kalmak ve kısmen bu nedenle iş bulma ümidini yitirmiş olmak, istihdama erişimde birer dezavantaj olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu durum, hemen tüm ülkelerde kendini göstermekte, bu nedenle toplumun bu kesimleri istihdama erişene kadar çeşitli politikalarla desteklenmektedirler.

4. Kadınların Türkiye’de 2008 yılı itibarıyla işgücüne katılım oranı, tarım sektöründeki yüksek orana (yüzde 46) rağmen ülke geneli itibariyle oldukça düşüktür (yüzde 24,5). Tarım sektörü dışarıda bırakıldığında, Türkiye’de kadınların işgücüne katılım oranı yüzde 17’ye kadar düşmekte ve İspanya, Portekiz, Güney Kore gibi ülkelerin üçte biri düzeyine inmektedir. Buna karşılık, Türkiye; Mısır, Fas ve Suriye’ye kıyasla daha iyi konumdadır.

Şekil 4: Tarım Dışı İşgücüne Katılım Oranları (%, 15-64 yaş aralığı, 2006/2007/2008 )

 

Kaynak: Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) ve Bahçeşehir Üniversitesi Ekonomik ve Toplumsal Araştırmalar Merkezi (BETAM)

5. Türkiye gibi işgücüne katılım oranının çok düşük olduğu ülkelerde, kadınların en yoğun istihdam edildiği sektör tarımdır. İşgücüne katılım oranı arttıkça kadın istihdamı, istihdamın sektörel dağılımına paralel olarak, tarımdan hizmet sektörüne kaymaktadır. Sanayi sektöründe istihdam edilen kadınların toplam kadın istihdamına oranı neredeyse hiçbir ülkede yüzde 20’nin üstünde değildir.

6. İşteki duruma bakıldığında da benzer bir tablo görülmektedir. Türkiye’de tarım büyük oranda küçük aile işletmeleri çevresinde toplandığı için tarım sektöründe istihdam edilen kadınların hemen hepsi ücretsiz aile işçisi statüsündedir. Şekil 4’te yer alan ülkelerde, tarım sektörünün kadın istihdamındaki payının azalmasıyla, ücretsiz aile işçiliğinin yerini ücretli ve maaşlı çalışma almaktadır.

Şekil 5: Kadınlarda İstihdamın Sektörel Dağılımı (%, çalışabilir nüfus, 2003, 2006, 2007, 2008 )

 

Kaynak: Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)

7. Kadınların işgücü piyasasına katılım oranlarının düşük olmasının yanı sıra işsizlik oranlarının yüksekliği nedeniyle Türkiye uluslararası karşılaştırmalarda sorunlu bir konumda bulunmaktadır. Ortaokul ve üstü eğitime sahip nüfustaki kadın işsizlik oranları diğer ülkelere göre daha yüksektir. İlkokul ve altı eğitime sahip kadınların işsizliğin çok düşük olduğu tarım sektöründeki yoğun istihdamının, aradaki uçurumu kapatıcı bir etkiye sahip olduğu görülmektedir. Kırdan kente göçle birlikte, kadınların eğitim seviyelerinin düşük olması ve işgücü piyasası için becerilerinin yetersiz olması, çalışma hayatının dışına itilmelerine neden olmaktadır.

8. Kadınların işgücüne katılımının ve istihdamının önündeki önemli engellerden birisi de sosyo-kültürel altyapıya bağlı nedenlerdir. Yapılan araştırmalar, çalışma sorumluluğunu erkeğe; ev işlerinin sorumluluğunu kadına ait gören toplumsal anlayış, eş ve ailenin kadının çalışmasını istememesi, çalışan kadınların çocuklarına iyi bakamayacağına ilişkin toplumsal ya da bireysel kanaatler gibi etkenlerin kadın istihdamını sınırladığını göstermektedir.

9. Özellikle kentlerde, evli kadınların işgücüne katılımlarını etkileyen önemli faktörlerden biri çocuk sayısı ve çocuk bakımıdır. Çocuk bakımı yardımları, çocuk bakımı maliyetlerini düşürerek, çalışmanın görece getirisini ve böylece kadınların işgücüne katılımını artırmaktadır.

10. Gençlerde (15-24 yaş grubu) 2008 yılı itibarıyla işgücüne katılım oranı yüzde 38,1’dir. Türkiye’de, genç erkeklerde işgücüne katılım oranı, yüzde 53,2 ile karşılaştırma yapılan ülkelerin ortalamasına çok yakınken; genç kadınlarda işgücüne katılım oranları yüzde 24,4 ile Orta Doğu dışındaki ülkelere göre oldukça düşük bir seviyede bulunmaktadır.

11. İşgücüne katılım oranı 2004’ten 2008’e kadar geçen sürede genç erkeklerde yüzde 50 civarında ve neredeyse sabitken, genç kadınlarda yüzde 24’ten yüzde 27’ye istikrarlı bir biçimde artmıştır. Bu artış büyük ölçüde genç kadınlarda ortalama eğitim düzeyinin yükselmesiyle ilgilidir. Bu artışta evlilik yaşının yükselmesinin de etkisi vardır.

12. İşgücü piyasasına uyum sürecinde olan gençlerin ilk işlerini bulmakta zorlanmaları ve iş değiştirmelerin ileriki yıllara göre daha sık olması, gençler arasındaki işsizliğin ortalama işsizlikten yüksek olmasının temel nedenlerini oluşturmaktadır.

13. TÜİK HİA 2008 verilerine göre genç işsizler toplam işsizlerin yaklaşık yüzde 30’unu oluşturmasına rağmen ilk kez iş arayanlara baktığımızda genç işsizler ilk kez iş arayan işsizlerin toplamının yüzde 63’üdür. Ayrıca ilk kez iş arayan gençler toplam işsizlerin yüzde 9,4’üdür. Dolayısıyla, ilk kez işe yerleştireceklere yönelik bir uygulama gençlerin istihdam ilişkisini önemli oranda artırabilecektir.

Şekil 6 Genç işsizlerin toplam işsizlere oranı (yüzde, 2006, 2007 ) 

14. TÜİK ve Özürlüler İdaresi Başkanlığı tarafından 2002 yılında yapılan Türkiye Özürlüler Araştırması sonuçlarına göre, özürlülerin işgücüne katılım oranı yüzde 22’dir. Özürlü erkeklerde bu oran yüzde 30’un üzerindeyken, özürlü kadınlarda yüzde 7’ye kadar düşmektedir. Bu durum, kadının işgücü piyasasındaki dezavantajlı durumunun özürlü kadınlar söz konusu olduğunda daha ciddi boyutlara ulaştığını göstermektedir. Benzer şekilde, özürlü erkeklerde işsizlik oranı yüzde 15 iken, kadınlarda yüzde 22’dir. 

Şekil 7: Özürlü ve Genel İstihdam Oranı 

 

Kaynak: OECD Hastalık, Özürlülük ve Çalışma: Engelleri Aşmak Raporu

15. “Bir yıl ve daha uzun süredir işsiz olanlar” şeklinde tanımlanan uzun süreli işsizlerin durumu işsizliğin yapısıyla ilgili önemli ipuçları vermektedir. İşsizlik süresi arttıkça işsizlerin istihdam edilebilirliği azaldığından, işsizliği düşürmek zorlaşmaktadır. İşgücü arzı yönünden incelendiğinde, işsizlik süresi arttıkça işçinin sahip olduğu vasıfları yitirme ihtimali güçlenmekte ve benzeri vasıflar gerektiren bir işi tekrar bulma şansı da azalmaktadır. İşgücü talebi yönünden bakıldığında ise, işverenler uzun süreli işsizlik dönemi sebebiyle vasıflarını kaybetme ihtimali yüksek olan bireyleri işe almada tereddüt etmektedirler. Bu nedenlerle işsizlik kronikleşmekte ve işsizlik oranını azaltmak güçleşmektedir. Dolayısıyla, bu gruba yönelik aktif işgücü piyasası politikalarının etkinliği de azalmaktadır.

16. Türkiye 2009 yılında yüzde 25,3 ile OECD ortalamasına çok yakın bir uzun süreli işsizlik oranına sahiptir. Ayrıca, yüksek işsizlik oranının beraberinde yüksek uzun süreli işsizlik oranını getireceği tezinin Türkiye için geçerli olmadığı görülmektedir. Uzun süreli işsizlerin toplam işsizlere oranı Türkiye’de, karşılaştırmada yer alan İtalya, Portekiz, Yunanistan ve Çek Cumhuriyeti’ne kıyasla belirgin ölçüde düşüktür. Bu durum, söz konusu ülkelerde işsizlik tazminatlarının yüksekliği ve uzun süreli olması ile açıklanabilir.

17. Türkiye’de daha önce herhangi bir işte çalışmamış olanların uzun süreli işsiz kalma olasılığı yüzde 55’tir. Aynı oran daha önce çalışmış olanlarda ise sadece yüzde 32’dir. Türkiye’de kadın işsizlerde daha önce herhangi bir işte çalışmamış olanların oranının yüzde 36 ile oldukça yüksek olduğu göz önünde bulundurulursa, kadınlarda uzun süreli işsizliğin yaygın olması, daha önce herhangi bir işte çalışmamış olmalarıyla açıklanabilir. Sonuç olarak, işsiz her on kadından üçünün daha önce hiç çalışmamış olması, kadınların işgücü piyasasına uyumunu güçleştirmekte ve işsiz kalma sürelerini uzatmaktadır.

18. Türkiye uzun süreli işsizlik oranlarında bazı AB ülkelerine kıyasla daha iyi bir durumda bulunmakla birlikte, uzun süreli işsizlik en çok kadınları etkileyen bir olgu olarak ortaya çıkmaktadır. Türkiye’de kadın işgücüne katılım oranının gelecekte yükseleceği göz önünde bulundurulursa, uzun süreli işsizlik probleminin de gelecekte ağırlaşma ihtimali yüksektir.

Şekil 8: Uzun Süreli (12 ay ve üzeri) İşsizlik Oranları (%, çalışabilir nüfus, 2008)

 

Kaynak: OECD

19. Kadınlar, gençler ve dezavantajlı grupların eğitim durumlarının ve beceri düzeylerinin görece düşüklüğü, işgücü piyasasında yeterince yer alamamalarının arkasındaki temel neden olarak görülmektedir. Bunun yanı sıra, her gruba has bazı ilave zorluklar da mevcuttur. Kadınlarda toplumsal cinsiyet rolleri, kadın ve genç erkeklerde ilk işe girmede yaşanan zorluklar, özürlülerde ise fiziki engeller ve toplumsal önyargılar, bu zorlukların ilk akla gelenleridir. Son olarak, esnek çalışma biçimlerinin henüz mevzuata ve çalışma hayatına yeterince yansıtılamamış olması, esnek çalışma biçimlerinden yararlanma olasılığı en yüksek kesim olan bu grupları daha derinden etkilemektedir.

B. GZFT Analizi

• Güçlü Yönler

 Özürlülere ilişkin çağdaş bir mevzuatın varlığı

 Kurumsal yapıların mevcudiyeti

 Özürlülere ilişkin kota uygulamaları

 Kadın ve gençlere yönelik teşvikler (prim indirimleri)

 Son yıllarda AB’ye uyum kapsamında yasal düzenlemelerin yapılması ve politika dokümanlarının hazırlanması

• Zayıf Yönler

 İş-aile yaşamını uyumlaştırıcı düzenleme ve uygulamaların yetersiz olması

 Gençlere yönelik staj olanaklarının sınırlılığı

 Kurumlar arası işbirliği eksikliği

 Sosyal yardım harcamalarının istihdamı azaltıcı etkisi

 Çalışan kadınların ev işleri yükümlülüğü ile birlikte ağır bir yük altında bulunması

 Okuldan işe geçiş sürecinin uzun sürmesi

 Fiziki çevre düzenlemelerinin özürlülerin istihdamını zorlaştırması

• Fırsatlar

 Eğitim düzeyinin yükselmesi

 Evlilik yaşının yükselmesi, doğurganlık oranının azalması

 Esnek çalışma düzenlemelerinin uluslararası alanda giderek yaygınlaşması

 Kadının çalışmasına yönelik toplumsal algıdaki olumlu değişim

 Kadınlar, gençler ve dezavantajlı grupların istihdama katılımına ilişkin bilinç düzeyinin artması

• Tehditler

 Kadınlar, gençler ve dezavantajlı grupların istihdamına yönelik önyargılar

 Sosyo-kültürel unsurlar

 Taciz ve bezdirme

C. Temel Amaçlar

1. Kadınların işgücüne katılımı ve istihdamı artırılacaktır.

Kadınların işgücüne katılımının önündeki ekonomik ve sosyal engeller, çocuk bakımı yardımları, sosyal güçlendirme programları gibi uygulamalarla azaltılacak, verilecek eğitimler yoluyla istihdam edilebilirlikleri artırılacaktır.

2. Genç işsizliği azaltılacaktır.

Genç işsizliğinin azaltılması için gençlere öncelikle daha iyi ve etkin bir staj imkânı, kariyer planlaması, iş arama yardımları, eşleştirme ve danışmanlık hizmeti sunulacaktır.

3. Özürlülerin işgücüne katılımı ve istihdamı artırılacaktır.

Özürlü istihdamı için ilave istihdamı ve girişimciliği teşvik edecek uygulamalar geliştirilecek, bu grubun işe uyumuna yönelik düzenlemeler yapılacaktır.

4. Uzun süreli işsizlerin işe dönüşü hızlandırılacaktır.

Uzun süreli işsizlerin işgücü piyasasında yeterince yer alması için bu gruplara özel danışmanlık hizmetleri ve işgücü yetiştirme kursları verilecek, istihdam garantili kurslar ve toplum yararına çalışma programlarında öncelik tanınacaktır.

D. Hedefler 

 

1. Kadınların işgücüne katılım oranı, 2009 yılındaki yüzde 26 oranından 2023 yılında yüzde 35’e çıkarılacaktır.

2. Genç işsizlik oranı, genel işsizlik oranına yaklaştırılacaktır.

3. Kamu sektöründeki 34.618 memur, kamu ve özel sektörde 20.420 işçi olmak üzere toplam 55.038 olan özürlü kontenjanının tamamının iki yıl içinde doldurulması sağlanacaktır.

4. Uzun süreli işsizlerin oranı, 2009 yılındaki yüzde 25,3 oranından, 2023 yılına kadar yüzde 20’ye indirilecektir. 

E. Politikalar ve Tedbirler

1. Kadınların işgücüne katılımı ve istihdamı artırılacaktır.

1.1. Çocuk bakım hizmeti sağlayan işyerlerine teşvik verilecek ve çocuğu olan ailelere bakım yardımı verilmesi uygulamalarına geçilecektir. Ailelere gelir durumları ve çocuk sayısına göre çocuk bakım kuponu verilmesi de alternatif olarak değerlendirilecektir.

1.2. İşverenlerin çocuk bakım hizmetlerine ilişkin harcamalarına vergi muafiyeti getirilecektir.

1.3. Ev hizmetlerinde çalışan kadınların kayıtlı çalışmaya geçmeleri ve sosyal güvenlik sistemine dâhil olmaları özendirilecektir.

1.4. İŞKUR bünyesinde kadınlar için özel birimler oluşturulacaktır.

1.5. Mevzuatta işgücü piyasasında toplumsal cinsiyet eşitliğini gözeten ve işyerinde cinsel tacizi önlemeye yönelik düzenlemeler AB normları ile uyumlaştırılacak, bu alandaki yaptırımlar etkinleştirilecek ve bilinçlendirme konusunda faaliyetler yürütülecektir.

1.6. Kadınların işgücüne katılımının ve istihdamının önündeki kültürel engellerin azaltılması amacıyla, toplumun ilgili kesimlerine yönelik bilinçlendirme çalışmaları yapılacaktır.

1.7. Kırdan kente göçle birlikte yaşanan işgücünden çekilmelerin azaltılması için uyum programları ve sosyal güçlendirme eğitimleri geliştirilecektir.

1.8. İl İstihdam ve Mesleki Eğitim Kurullarına kadınların istihdamı ve eğitimi konusunda faaliyet gösteren STK temsilcilerinin katılımı sağlanacak, iller bazında yapılacak işgücü piyasası analizlerinden hareketle kadın istihdamı için ön plana çıkan sektörlere yönelik işgücü yetiştirme kurslarına öncelik verilecektir.

1.9. Kadın konukevlerindeki şiddet mağduru kadınlar, hükümlülük süresi bir yıldan az olan cezaevindeki kadınlar ile kocası ölmüş veya boşanmış kadınların ekonomik ve sosyal yaşama katılımlarının sağlanması amacıyla gerçekleştirilecek projelere öncelik tanınacaktır.

1.10. Mevzuatta kadının çalışmamasını ödüllendiren (evlendikten sonra bir yıl içinde işten ayrılması durumunda kıdem tazminatı alınması, emeklilik yaşı, ebeveynden bağlanan emekli maaşı ve çeyiz parası vb.) düzenlemeler gözden geçirilecektir.

1.11. Kadın işgücünü göreceli olarak daha maliyetli kılan düzenlemeler gözden geçirilecektir (Analık izinlerinin firmalar açısından kadın çalışanları görece daha maliyetli kılması sebebiyle, benzer izinler babalara da tanınacaktır).

1.12. Kadınların istihdamını teşvik etmeye yönelik SGK işveren prim indirimleri, yeniden düzenlenecektir.

2. Özürlülerin işgücüne katılımı ve istihdamı artırılacaktır.

2.1. Kamu ve özel sektörde zorunlu özürlü kontenjanlarının doldurulması takip edilecek, memur kontenjanını kullanmayan kamu idarelerine de yaptırım getirilecektir.

2.2 Özürlülerin istihdam edilebilirliğini artırmak için eğitim, rehberlik, rehabilitasyon ve işe uyum hizmetleri verilecektir.

2.3. İşyerlerinin fiziksel ortamı özürlü bireylere göre düzenlenecek, araç gereçlerin ergonomik tasarımı konusunda işverenler, teknik ve mali yönden desteklenecektir.

2.4. Özürlü çalıştırma zorunluluğu bulunmakla birlikte, işin niteliği veya özürlü işgücü teminindeki güçlükler nedeniyle özürlü çalıştırma konusunda güçlük yaşayan işletmelerin, ortak işletmeler oluşturmak veya özürlü çalıştırmak amacıyla kurulan işletmelerde ücretlerini karşılamak suretiyle, ilk defa işe alınması şartıyla, istihdam edecekleri özürlülerin sayısının bu işletmelerin zorunlu kontenjanından indirilmesine imkân sağlayacak düzenleme yapılacaktır.

2.5. İlk defa istihdam edilecek özürlüler için işletmeler başka bir işletmede istihdam yoluna gidebilecektir.

2.6. Korumalı işyerlerinin teknik ve mali yönden teşvik edilmesine yönelik düzenlemeler yapılacaktır.

2.7. Özürlülerin bireysel becerilerini, mevcut potansiyellerini, fonksiyonel kapasitelerini tanımlayıcı kod ve kayıt sistemi geliştirilecektir.

2.8. Kontenjan fazlası özürlü çalıştıran işyerlerine, ürettikleri ürünlere bu durumu simgeleyen bir işaret koyma hakkı verilecektir.

2.9. Özürlülerin kendi işyerlerini kurmaları desteklenecek, yerel yönetimlerce seyyar satış ve pazar yerlerinde özürlülere kota verilmesi sağlanacaktır.

3. Genç işsizliği azaltılacaktır.

3.1. Gençlere yönelik kariyer planlaması, iş arama yardımları, eşleştirme ve danışmanlık hizmetlerine öncelik verilecek, kişiye özel bir yaklaşım geliştirilecektir.

3.2. Genç girişimciliği desteklenecektir.

3.3. İŞKUR bünyesinde gençler için özel birimler oluşturulacaktır.

3.4. Gençlerin istihdamını teşvik etmeye yönelik SGK işveren prim indirimleri, yeniden düzenlenecektir.

4. Uzun süreli işsizlerin işe dönüşü hızlandırılacaktır.

4.1. İstihdam garantili kurslar ve toplum yararına çalışma programlarında uzun süreli işsizlere öncelik verilecektir.

4.2. İŞKUR tarafından işe yerleştirmelerde, istenen nitelikleri sağlaması şartıyla, uzun süreli işsizlere öncelik verilecektir.

4.3. İŞKUR tarafından düzenlenecek kurslarda sadece iş becerileri eğitimi değil, psikolojik danışmanlık hizmetleri de sunulacaktır.

4.4. Uzun süreli işsizler, “24 ay içinde İŞKUR hizmetlerinden ikinci kez faydalanılamaz” hükmünden istisna edilecektir.

IV. İSTİHDAM-SOSYAL KORUMA İLİŞKİSİNİN GÜÇLENDİRİLMESİ

A. Durum Analizi

1. Türkiye’de işgücüne katılım ve istihdam oranlarının düşük olması nedeniyle çalışma çağındaki nüfusun çoğunluğu istihdam dışında kalmaktadır. Bu durum ise, işgücüne ve istihdama katılamayan kesimlerin sosyal sigorta sistemi dışında kalmasına yol açmakta, dolayısıyla sosyal yardımlara olan ihtiyacı artırmaktadır.

2. İşgücü piyasasında yer alan ancak yüksek ve uzun dönemli işsizlik riski ile karşı karşıya kalanlar, sosyal korumaya ihtiyaç duyan kişi sayısının artmasına neden olmaktadır.

3. Türkiye’de tarımın GSYİH ve istihdam içindeki payı zaman içinde azalmakla birlikte halen yüksektir. Ancak, tarımdan kopan nüfusun çok büyük bir kesiminin (özellikle kadınların) istihdam edilebilirliğinin düşük olması nedeniyle işgücü dışına çıktığı görülmektedir. Göç, çarpık kentleşme ve tarımsal yapıdaki dönüşüm, bu kesimin sosyal koruma ihtiyacını artırmaktadır.

4. TÜİK Hanehalkı İşgücü Anketi verilerine göre, iki milyonu bulan ve daha çok iş imkânlarının kısıtlılığı sebebiyle çalışma arzusunda olup iş aramayanlar, sosyal koruma imkânlarından yeterince yararlanamamaktadırlar.

5. TÜİK 2008 Yoksulluk Çalışması sonuçlarına göre, nüfusun yüzde 17,11’i yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır.

6. Sosyal güvenlik kapsamında olup yoksulluktan etkilenen kesimler, yani çalışan yoksullar ve kayıt dışı çalışanlar sosyal korumaya ihtiyaç duymaktadır.

7. İşgücüne yönelik olarak yürütülen en önemli pasif istihdam politikası olan işsizlik sigortası, işsizlere yeterli koruma sağlayamamaktadır. 2007, 2008 ve 2009 yıllarında, sırasıyla 2.376.000 işsizden 221.554’ü (yüzde 9,3), 2.611.000 işsizden 332.411’i (yüzde 12,7) ve 3.471.000 işsizden 471.229’unun (yüzde 13,6) işsizlik ödeneğinden faydalandığı görülmektedir.

8. İşsizlik ödeneğine hak kazanma koşulları ağırdır. Sigortalının son dört aylık prime esas kazançları dikkate alınarak günlük ortalama brüt kazancının yüzde 40’ı şeklinde hesaplanan ve aylık olarak brüt asgari ücretin yüzde 80’ini geçemeyen işsizlik ödeneğinin miktarı düşüktür. Prim ödeme süresine bağlı olarak altı ila on ay arasında değişen yararlanma süresi, 16,5 ay olan OECD ortalamasının altındadır.

Tablo 8: İşsizlik Ödeneğinde Yararlanma Süresi ve Ortalama Ödeme Oranı

 

Kaynak: Dünyada Sosyal Güvenlik Programları: Avrupa 2008

9. Esnek çalışanların işsizlik ödeneğinden yararlanma koşullarını yerine getirmesinin normal çalışanlara göre zorluğu ve kayıt dışı çalışanların bu olanaklarının hiç olmaması, işsizlik durumunda bu kimselerin sosyal koruma imkânlarının sınırlı kalmasına yol açmaktadır.

10. Özellikle dezavantajlı durumdaki işsizlere yardım etmek amacıyla bazı gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde uygulanan ve işsizlik ödeneğinden faydalanma süresi bitmiş veya yetersiz prim ödemesinden dolayı bu hakkı hiç kazanamamış işsizlere genel vergilerden ödenen işsizlik yardımlarının, Türkiye’de olmaması da işsizlere yönelik sosyal korumanın yetersiz kalmasına neden olmaktadır.

11. İşgücüne dâhil olmayanlara yönelik sosyal koruma politikaları sosyal yardım ve sosyal hizmetlerden oluşmaktadır. Türkiye’de sosyal yardım ve sosyal hizmet uygulamalarında istihdam odaklı hizmet sunumu gözetilmemektedir.

12. Sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin kime ve ne şekilde verileceği ile bu hizmetlerden yararlanma şartları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Türkiye’de sosyal yardım ve hizmetlerle ilgili programlarda ortak kriterlerin ve gerçek ihtiyaç sahiplerinin belirlenmesi ile ilgili eksiklikler bulunmaktadır. Sosyal yardıma muhtaç kişiler, hizmetlere erişimde güçlük yaşamaları nedeniyle sosyal yardımlardan etkin bir şekilde faydalanamamaktadırlar.

13. Türkiye’de sosyal harcamaların GSYİH’ye oranı AB ve OECD ortalamalarına göre düşüktür. Bu oran 2009 yılında yüzde 17,1 olarak gerçekleşmiştir. Hesaplama yöntemlerinde farklılık olmakla birlikte, sosyal harcamaların GSYİH’ye oranı AB’de yüzde 30,8, OECD’de ise yüzde 20,6’dır.

Tablo 9: Sosyal Harcamaların Gelişimi (GSYİH’ye Oranlar, %)

(1) Tahmin. (2) 2010 Yılı Programı. (3) Konsolide ve katma bütçeli kuruluşlar (2006 yılından itibaren merkezi yönetim kapsamındaki kuruluşlar), bütçe dışı fonlar, KİT’ler, sosyal güvenlik kuruluşları, döner sermayeler ve yerel idarelerin harcamalarını içermektedir. Ayrıca, sosyal yardım mahiyetinde olan yeşil kart harcamaları sağlık harcamaları kapsamında değerlendirilmiştir. (4) Sosyal güvenlik kuruluşlarınca ödenen emekli aylıklarının yanı sıra bu kuruluşların diğer giderlerini ve işsizlik sigortası fonunun faiz giderleri dışındaki giderlerini içermektedir. (5) Konsolide ve katma bütçeli kuruluşlar (2006 yılından itibaren merkezi yönetim kapsamındaki kuruluşlar), Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu’nun sağlık ve eğitim dışı harcamaları ile SGK tarafından primsiz ödemeler kapsamındaki harcamaları içermektedir.
Kaynak: 2010 Yılı Programı

15. Kamu sosyal yardım harcamalarının GSYİH’ye oranı 2008 yılında 0,94 olarak gerçekleşmiştir.

16. Sosyal transferlerin risk altındaki nüfus üzerindeki etkisi konusunda Türkiye için yapılan hesaplamalar, yoksulluğun zaman içinde azaldığına; ancak transferlerin yoksulluğu azaltıcı etkisinin 3-5 puan aralığında sabit kaldığına işaret etmektedir.

Tablo 10: Transferlerin Yoksulluk Üzerinde Etkisi 

*2010 Yılı Programı verilerine göre 2005 yılında transfer öncesi yoksulluk oranı yüzde 28, transfer sonrası yoksulluk oranı da yüzde 25 olarak ifade edilmektedir.
Kaynak: Eurostat

17. Türkiye’de sosyal yardım hizmeti sunan birçok kurum bulunmaktadır. Ancak, bu alandaki kurumsal dağınıklık, sosyal yardımların eşgüdümünü zorlaştırmakta ve kaynakların etkin ve verimli kullanmasını engellemektedir. Bu sorunların giderilmesi için, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü tarafından Sosyal Yardım Bilgi Sistemi (SOYBİS) hayata geçirilmiş ve ortak bir veritabanı oluşturulmuştur. Ayrıca, sosyal yardımlardan yararlanmada nesnel kriterler belirlenmesi için “Sosyal Yardım Yararlanıcılarının Belirlenmesine Yönelik Puanlama Formülünün Geliştirilmesi Projesi” yürütülmektedir.

B. GZFT Analizi

• Güçlü Yanlar

 Kurumsallaşmış yapıların varlığı

 Son yıllarda yapılan reformlar ve yeni düzenlemeler

 Sosyal koruma harcamaları için yeterli kaynağın mevcudiyeti

 Sosyal güvenlik kapsamının geniş olması

 Toplumda sosyal yardımlaşma ve dayanışma kültürünün güçlü olması

• Zayıf Yanlar

 Kurum sayısının fazla olması ve kurumlar arası eşgüdüm sorunları

 Kaynakların etkin ve verimli kullanılamaması

 Sosyal yardım sisteminin kurgusu ve kamu kurumlarının kurumsal kapasite sorunları

 Sosyal yardım programlarında ortak kriterlerin olmaması

 Yerel yönetimlerce ve sivil toplum kuruluşlarınca yapılan sosyal yardımlardaki belirsizlik

• Fırsatlar

 Son dönemde bilgi ve iletişim teknolojilerinin yaygın olarak kullanılması

 Sosyal koruma alanında kurumlar arasında işbirliğine yönelik çalışmaların ve anlayış birliğinin olması

 AB sosyal politikasında sosyal korumanın ön plana çıkması

• Tehditler

 Çalışmak yerine sosyal yardımlarla yaşama alışkanlığının yaygınlaşması

 Sosyal koruma sisteminde yapılacak değişikliklere karşı oluşabilecek tepkiler ve toplumsal direnç 

C. Temel Amaçlar

1. Toplumun tüm kesimini kapsayan, bütüncül ve etkin bir sosyal koruma sistemi oluşturulacaktır.

İstihdama dönüşü engellemeyecek özelliklere sahip, kapsamlı, ekonomik, sosyal ve mali politikalarla uyumlu bir sosyal koruma sistemi oluşturulması temel amaçtır. Sosyal koruma ağı, bireyleri sosyal yardımlara bağımlı kılmayacak, istihdamdan caydırmayacak ve beşeri sermayeyi güçlendirecek şekilde yapılandırılacaktır.

2. İstihdama dönüşü teşvik edecek biçimde işsizlik sigortası kapsamı genişletilecek, hak kazanma kriterleri yumuşatılacak ve ödenek miktarı artırılacaktır.

İşsizlik ödeneğinin kapsamının genişletilmesi ve ödenek miktarının artırılmasıyla sosyal korumanın kapsamı ve etkisi genişletilecektir. Tüm bu düzenlemelerin istihdamı teşvik edici özellikte olmasına özen gösterilecektir.

3. İstihdamı koruyan ve işgücüne katılımı destekleyen bir sosyal koruma sistemi oluşturulacaktır.

Sosyal koruma politikaları; işgücüne katılanlara ve işgücüne dâhil olmayanlara yönelik olmak üzere iki ayrı başlık altında değerlendirilecektir.

İşgücüne katılanlar açısından; çalışan yoksulların, işsiz kalma riski olanların ve işsizlerin de kapsandığı bir sosyal koruma sistemi oluşturulacaktır.

İşgücüne dâhil olmayanlardan çalışmaya hazır olmayanların bir kısmı, uygun politikalarla “çalışabilir” hale getirilecektir. Yoksulluk riski altında olanların “çalışabilir” kesimine yönelik sosyal koruma sistemi, çalışmanın getirisini yükseltecek ve böylece insanları çalışmaya teşvik edecek şekilde kurgulanacaktır. 

D. Hedefler 

 

1. İşsizlik ödeneği alanların toplam işsizlere oranı, 2009 yılındaki yüzde 13,6 seviyesinden 2023 yılında yüzde 25’e yükseltilecektir.

2. İşsizlik ödeneğini alan işsizlerin işe dönüş süresinin ortalaması; 2009 yılındaki 6,2 aydan 2015 yılında 5 aya, 2023 yılında ise 4,5 aya düşürülecektir.

E. Politikalar ve Tedbirler

1. Toplumun tüm kesimini kapsayan, bütüncül ve etkin bir sosyal koruma sistemi oluşturulacaktır.

1.1. Sosyal yardım programlarından mükerrer yararlanmayı önleyen ve sosyal güvenlik veri tabanıyla entegre bir sosyal koruma veri tabanı oluşturulacaktır.

1.2. Sosyal yardımlar hak temelli ve ortak kriterlere dayalı olarak sunulacaktır.

1.3. Sosyal koruma hizmeti, kişilerin ihtiyaçlarına göre tanımlanacak ve sınıflandırılacaktır.

1.4. İşsizlik ödeneğine hak kazanamayanlar ile işsizlik ödeneği sona erenlerden işsizliği devam edenler için istihdam odaklı ilave işsizlik yardım programları oluşturulacaktır.

2. İstihdama dönüşü teşvik edecek biçimde işsizlik sigortası kapsamı genişletilecek, hak kazanma kriterleri yumuşatılacak ve ödenek miktarı artırılacaktır.

2.1. İşsizlik ödeneğinden yararlanmak için gereken, son 120 günü sürekli olmak üzere işsiz kalmadan önceki son üç yıl içinde 600 gün prim ödeme şartı, diğer ülkelerdeki uygulamalara benzer şekilde, son iki yıl için 360 gün olarak kısaltılacaktır.

2.2. İşsizlik ödeneğinin miktarı, kişinin son 12 aydaki prime esas kazancı üzerinden, işsizliğin ilk üç ayı için prime esas kazancın yüzde 50’si, ikinci üç ayı için yüzde 40’ı ve kalan süre için ise yüzde 25 olarak uygulanacaktır. İşsizlik ödeneğinde üst sınır brüt asgari ücretin bir buçuk katı olarak belirlenecektir.

2.3. İşsizlik sigortasına hak kazanma koşullarını sağlayamayan 25 yaşın altındaki çalışanlara prim ödeme ve yararlanma süresi yüzde 50 oranında indirilerek uygulanacaktır.

2.4. Genel ekonomik kriz dönemlerinde veya işsizlikte ani yükselişlerin yaşandığı durumlarda, işsizlik sigortasından yararlanma süresi ve ödenek miktarının Bakanlar Kurulu tarafından yüzde 50’ye kadar artırılmasına imkân veren bir düzenleme yapılacaktır.

2.5. İşsizlik oranı kriz öncesi seviyesi olan yüzde 10’lara inene kadar istihdamı artırmaya yönelik politika ve tedbirlerin uygulanması için gerekli olan finansman İşsizlik Sigortası Fonu’ndan karşılanacaktır. İşsizlik oranı yüzde 10 seviyesine indikten sonra, bir yıl önceki fon prim gelirlerinin yüzde 90’ı; istihdamı korumak, yeni istihdam yaratılmasını teşvik etmek ve çalışanların vasıflarını yükselterek işsizlik riskini azaltmak ve teknolojik gelişmeler nedeniyle işsiz kalması beklenenlerin başka alanlara yönlendirilmesini sağlamak amacıyla kullanılacaktır.

3. İstihdamı koruyan ve işgücüne katılımı destekleyen bir sosyal koruma sistemi oluşturulacaktır.

3.1. Çalışan yoksullara yönelik yeni politikalar geliştirilecek ve kayıt dışılıkla mücadele edilecektir.

Çalışan yoksullar arasında kayıtlı çalışanı olan yoksul hanelerin, hanehalkının özellikleri dikkate alınarak, sosyal yardımlardan faydalanması olanaklı kılınacaktır. Yoksul veya yoksulluk riski altında olup, kayıtlı çalışanların da (özellikle çocuk sahibi olanlar) sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli mevzuat düzenlemeleri yapılacaktır.

3.2. Kısa çalışma ödeneği uygulaması sadece genel ekonomik kriz dönemlerinde değil, beklenmeyen sektörel veya bölgesel kriz dönemlerinde de uygulanabilir hale getirilecektir.

3.3. Kamu tarafından toplum yararına geçici süreli işler yaratılması suretiyle, yoksulluk riskiyle karşı karşıya olanlara bir taraftan gelir desteği sağlanacak, diğer taraftan da bu kişilerin istihdam edilebilirlikleri artırılacaktır.

3.4. Sosyal yardım alan hanelerde, çalışabilir durumdaki kişilerin İŞKUR kayıtları 2011 yılı sonuna kadar yapılacaktır.

3.5. Yeşil kart sistemi, gerçek hedef grubuna hizmet edecek biçimde yeniden yapılandırılacaktır. Mevzuatta gerekli değişiklikler yapılarak, toplum yararına çalışma programlarında çalıştırılan ve yeşil kart sahibi olan kişilerin, bu programlar sayesinde elde ettikleri gelirler nedeniyle yeşil kart hak sahipliklerinin iptali engellenecektir.

Dipnotlar  

Ölçek, 0-6 arasındadır. İlgili alanlardaki mevzuat açısından 0 en esnek durumu, 6 en katı durumu ifade etmektedir.

Her ülke için 2006, 2007 ve 2008 yıllarına ait verilerden mevcut olan en son veri kullanılarak hesaplanmıştır. Buna göre, Arjantin ve Meksika için 2006; Mısır, Yunanistan ve Güney Kore için 2007; geri kalan ülkeler içinse 2008 verileri kullanılmıştır.

Her ülke için 2003, 2006, 2007 ve 2008 yıllarına ait verilerden mevcut olan en son veri kullanılarak hesaplanmıştır. Buna göre, Suriye için 2003; Fas, Mısır ve Brezilya için 2006; Şili, Güney Kore, Meksika ve Malezya için 2007; Türkiye, İspanya ve İtalya için de 2008 verileri kullanılmıştır.

Seçilmiş Akdeniz, Latin Amerika, Asya ve Ortadoğu ülkeleri: İspanya, İtalya, Güney Kore, Malezya, Portekiz, Şili, Arjantin, Meksika, Brezilya, Fas, Suriye, Mısır.
Her ülke için 2006 ve 2007 yıllarına ait verilerden mevcut olan en son veri kullanılarak hesaplanmıştır. Buna göre Mısır için 2006, diğer ülkeler için de 2007 verileri kullanılmıştır.

Ülke isimlerinin yanında belirtilen rakamlar o ülke için hangi yıla ait verinin kullanıldığını göstermektedir. Her ülke için en güncel veri seti kullanılmıştır. Türkiye’de özürlü istatistikleri için en güncel veri 2002 yılına aittir. Bu nedenle, Türkiye verilerinde özürlü istihdamı için 2002 Türkiye Özürlüler Araştırması sonuçları, toplam işgücü verileri için ise 2008 yılı Hanehalkı İşgücü Anketi sonuçları kullanılmıştır.